Stadskeuze Olympisch Plan: "De spelers bepalen de regels"

Amsterdam en Rotterdam willen allebei naamdrager worden van het Olympisch Plan 2028. De steden maken zelf deel uit van de Council Olympisch Vuur die de uiteindelijke beslissing neemt, liefst nog vóór de Spelen van Londen. “Het is een soort voetbalwedstrijd waarbij de spelers zelf de regels bepalen”, aldus Jan Oosterman, die namens advies- en ingenieursbureau DHV en stedebouwkundig bureau Must onderzoek deed naar de zogenaamde ‘Olympische Hoofdstructuur’. Naast dat onderzoek liggen er al meerdere rapporten op tafel, die onder meer inzicht moeten geven in de voor- en nadelen van beide steden. Toch is er volgens Olympisch Vuur meer onderzoek nodig. Amsterdam en Rotterdam hebben in overleg met de ministeries van VWS en IenM opdracht gegeven ‘zichzelf’ te laten onderzoeken middels een MIRT-onderzoek (Meerjarenprogramma Infrastructuur Ruimte en Transport). Consultancybureau AT Kearney voert de eerste fase uit. In dit artikel brengt Sport Knowhow XL in kaart welke onderzoeken er al zijn gedaan en probeert het antwoord te vinden op de vraag waarom dat MIRT-onderzoek nodig is.

Naar aanleiding van de evaluatie van het mislukte bid voor het WK Voetbal van 2018 liet de Tweede Kamer weten vroegtijdig geïnformeerd en betrokken te willen worden bij de voorbereidingen van een eventueel bid voor de Olympische Spelen. Op 10 november 2011 presenteerde Minister Schippers van VWS en minister Schultz van Haegen van IenM daarom twee rapporten aan de Tweede Kamer: het rapport ‘Verkenning Maatschappelijke Kosten en Baten van de Olympische en Paralympische Spelen in 2028 (VMBK)’ van onderzoeksbureau Rebel/Arup en het rapport ‘Olympische Hoofdstructuur, alternatieven en hun implicaties (OHS)’ van advies- en ingenieursbureau DHV en stedenbouwkundig bureau Must.

Verkenning Maatschappelijke Kosten en Baten
Het Ministerie van VWS had anderhalf jaar eerder al - in de zomer van 2010 - een ‘tussen Opdrachtgever en Opdrachtnemer af te sluiten overeenkomst voor het plaatsen van opdrachten met betrekking tot de Verkenning Maatschappelijke Kosten en Baten Olympische Spelen 2028’ laten verschijnen. Opvallend is dat het ministerie zich met deze zogenoemde ‘raamovereenkomst’ nu blijkt te hebben verbonden aan één enkele partij – althans als hoofdaannemer - om ter waarde van circa een half miljoen euro gedurende vier jaar op genoemd terrein onderzoek te laten verrichten. Dat is te lezen in dit aanbestedingsdocument.

De uitverkoren onderzoekers van Rebel werkten bij het eerste onderzoeksdeel samen met ingenieursbureau Arup. Onderzoeksleider Gert-Jan Fernhout legde in december 2011 in vakblad Sport & Strategie uit wat de opdracht was. ‘Om te beginnen hebben wij een evaluatie-instrument ontwikkeld. Met dat instrument kunnen we de komende jaren de kosten en baten constant evalueren en monitoren.’ Bij sportonderzoeker Egbert Oldenboom leidde dit tot de nodige frustratie. Volgens de sport(economisch) onderzoeker bestond er al lang een gedegen methodologie om kosten en baten van sportevenementen te berekenen. Oldenboom schreef in augustus 2011 in een column op Sport Knowhow XL: “In 2000 heb ik in opdracht van een consortium - waaronder VWS - een onderzoek verricht naar de kosten en baten van Euro 2000. Op aanraden van het ministerie van EZ werd in de eindrapportage de aanbeveling opgenomen om de gebruikte methode voortaan als standaard te gebruiken bij de evaluatie van sportevenementen.” Later – in 2006 – promoveerde Oldenboom aan de Sheffield Hallam University op het onderzoek ‘Costs and Benefits of major sports events’. Volgens hem gaf VWS dus feitelijk opdracht het wiel opnieuw uit te vinden.

Fernhout heeft er als concurrerend onderzoeker - logischerwijs - geen belang bij dat te beamen. In Sport & Strategie zegt hij: ‘Oldenboom suggereert dat het ministerie van VWS een verdeel- en heerspolitiek onder onderzoekers en adviseurs bedrijft. Dat beeld herken ik totaal niet.’ Het VMBK-onderzoek is openbaar aanbesteed en Fernhout meent dat er in een zorgvuldige procedure ‘vooral gekeken is naar de kwaliteit van de aanpak’.

Volgens het eerste VMKB-rapport van Rebel/Arup is er na berekening van alle kosten en baten een tekort van 1,1 en 1,8 miljard euro. Die bedragen zijn echter uiterst onzeker. ‘De uitkomst is afhankelijk van tal van factoren en zal in de tijd aan verandering onderhevig zijn’, aldus het rapport. Rebel/Arup onderzocht de vijf verschillende ruimtelijke varianten die in het OHS-rapport van DHV worden uitgesplitst. Over de lokale voor- en nadelen houdt het rapport zich op de vlakte: ‘De verschillen tussen bijvoorbeeld worst case en base case zijn (veel) groter dan de verschillen tussen de ruimtelijke varianten. Dit komt met name omdat veel niet-locatieafhankelijke factoren nog met veel onzekerheid gepaard gaan.’ Het is volgens Fernhout dan ook niet verstandig op basis van het VMKB al conclusies te trekken ten aanzien van de naamstad: “Als je een economisch verstandige keuze wil maken, liggen er nog vragen open. Er zijn natuurlijk ook nog andere argumenten, 1928 en honderd jaar na dato. Dat is emotie, daar kan ik als econoom niet over oordelen”, aldus Fernhout.

Het VMKB-rapport van Rebel/Arup kreeg fikse kritiek van Koen Breedveld en Paul Hover van het Mulier Instituut. Deze onderzoekers lieten in een column op Sport Knowhow XL zelfs weten dat de onderzoekers volgens hun ‘een belangrijke steek laten vallen’: ‘Met het niet mee in ogenschouw nemen van de maatschappelijke effecten en het Olympisch Plan ontnemen de auteurs zich de kans om daadwerkelijk van betekenis te zijn. Het is met het rapport alsof je een smakelijk voorgerecht krijgt opgediend, maar mét de mededeling dat het hoofdgerecht niet zal worden uitgeserveerd.”

Olympische Hoofdstructuur
Parallel aan het VMKB-onderzoek deden DHV en Must onderzoek naar de Olympische Hoofdstructuur. ‘Doel van dit traject is het kabinet inzicht te geven in de mogelijkheden en consequenties van de Spelen in Nederland en het geven van input voor de VMKB die tegelijkertijd met het voor u liggende onderzoek heeft plaatsgevonden’, aldus het rapport. ‘Ook is het belangrijk om een beeld te hebben bij het tijdspad dat nodig is om qua ruimtelijke
ontwikkeling in 2028 klaar te zijn in Nederland.’ Het onderzoek naar de Olympische Hoofdstructuur richtte zich op vijf verschillende varianten.
- IJ-spelen Amsterdam;
- Amstelspelen Amsterdam;
- Stadsspelen Rotterdam;
- Deltaspelen Rotterdam-Den Haag;
- Randstadspelen Amsterdam-Utrecht-Rotterdam-Den Haag.

‘De insteek van het maken van de varianten is dat ze allemaal een goed verhaal hebben, maar verschillend scoren op verschillende criteria. De ene variant scoort misschien wat sterker op kosten en baten, de ander op legacy’, aldus het rapport. Zijn er op basis van dit onderzoek conclusies te trekken ten aanzien van de stadkeuze? “Er zijn drie varianten die beter scoren dan de rest”, aldus onderzoeker Jan Oosterman. “Dat zijn de compacte stedelijke varianten: de IJ-spelen en de Amstelspelen in Amsterdam en de Stadsspelen in Rotterdam. Zij
scoren beduidend beter op IOC-richtlijnen en niet slechter op overige criteria.”

Elk voordeel heeft zijn nadeel
Hoe verhouden de Rotterdamse en de Amsterdamse voorkeursvarianten zich ten opzichte van elkaar op basis van het rapport? De metropoolregio Amsterdam vraagt relatief weinig structurele investeringen in infrastructuur (90 miljoen tegenover minimaal 2,5 miljard bij andere varianten). Daar staat tegenover dat Rotterdam als beste uit de bus komt als investeringen in structurele maatregelen - die vroeg of laat ook zonder de Spelen moeten worden gemaakt - buiten beschouwing worden gelaten. Op een aantal criteria scoren de Amsterdamse en Rotterdamse stadvarianten gelijk, maar er zijn ook verschillen. In het rapport staat: ‘De Rotterdamse stadsspelen scoren qua risico’s en flexibiliteit beter op de grondverwerving en het kritische tijdspad, maar de benodigde structurele infrastructuur die op dit moment nog niet is geregeld vormt daar juist weer een groter risico.’ Elk nadeel heeft zijn voordeel zou een bekende Amsterdamse oud-voetballer zeggen. Oosterman spreekt op basis van het OHS-rapport geen voorkeur uit: “Dat hangt van zoveel factoren af. Wij hebben alleen gekeken naar de ruimtelijke kant en de kosten. Maar het heeft ook te maken met investeringsbereidheid van het bedrijfsleven en bijvoorbeeld de marketingwaarde van de regio.”

Gebiedsagenda’s
DHV en Rebel zijn in hun rapporten en ook bij monde van de onderzoekers voorzichtig met het trekken van conclusies ten aanzien van de naamstad. Volgens de minister was er naar aanleiding van deze rapporten dan ook vervolgonderzoek nodig in de vorm van een MIRT-onderzoek ‘onder regie van de steden Amsterdam en Rotterdam’. MIRT staat voor Meerjarenplan Infrastructuur, Ruimte en Transport. Wanneer wordt zo’n onderzoek uitgevoerd? ‘Om meer te weten te komen over de knelpunten en gewenste ontwikkelingen in een bepaald gebied, kunnen Rijk en regionale overheden besluiten een MIRT-onderzoek in te stellen’, aldus de website van de rijksoverheid. Er zijn twee typen MIRT-onderzoek. Een globale variant die betrekking heeft op ruimtelijke ontwikkelingen op middellange of lange termijn en een concretere variant die betrekking heeft op reeds lopende projecten voor gebiedsontwikkeling. Daarvoor moet een project zijn benoemd in één van de acht gebiedsagenda’s.

Het Olympisch Plan is als project niet expliciet opgenomen in één van die gebiedsagenda’s, maar er is in de Gebiedsagenda Noord-West Nederland (Metropoolregio Amsterdam, Noord-Holland en Flevoland) wel uitgebreid aandacht voor het Olympisch Plan: ‘Rijk en regio hebben verder de ambitie om de Olympische spelen van 1928 honderd jaar later een herhaling te laten krijgen’, valt er te lezen. In de gebiedsagenda van de Zuidvleugel (Zuid-Holland, Rotterdam) wordt het Olympisch Plan in het geheel niet genoemd. We lijken er dus vanuit te mogen gaan dat het een MIRT-onderzoek van het eerste type betreft.

Doel van het eerste type MIRT-onderzoek is: ‘De knelpunten en gewenste ontwikkelingen concreter maken qua inhoud, geografische omvang, tijd en doel.’ Het onderzoek wordt gebruikt als beleidstuk. Uitleg op de site van de Rijksoverheid: ‘Een MIRT-onderzoek leidt niet tot een besluit over een mogelijke rijksinvestering. De uitkomst kan wel aanleiding zijn om (bestuurlijke) afspraken tussen de betrokken partijen te maken over het vervolg, de ruimtelijke reservering of een aanpassing van wet- en regelgeving en normering. Rijk en regio beslissen samen of een MIRT-onderzoek relevant is.’ In het geval van het Olympisch Plan gaat het dus zeer concreet om het geven van een grondslag voor de naamstadkeuze.

MIRT in twee fasen
In haar Kamerbrief rept de minister van twee fasen in het MIRT-onderzoek. De eerste fase betreft de naamstadkeuze en in de tweede fase ‘zal verder uitwerking worden gegeven aan de voorbereiding van de ruimtelijke kant van het besluit over het bid.’ Volgens Alice Kroeze – woordvoerder van Olympisch Vuur – zijn vier partijen uitgenodigd om hiervoor een onderzoeksvoorstel in te dienen, maar zijn er in totaal drie offertes ingediend. “De offerte van AT Kearney sloot het beste aan bij de doelstellingen als beschreven in het offerteverzoek.” Daarmee overtrof de offerte van AT Kearney die van Ernst & Young en PriceWaterhouseCoopers, twee bureaus die in dit kader in de wandelgangen werden genoemd als meedingende partijen. Kroeze wil dat niet bevestigen: “De namen van de andere twee bureaus behandelen wij vertrouwelijk.”

Onderzoeksbureau AT Kearney voert de eerste fase van het onderzoek uit onder de werktitel ‘Voorbereiding besluit keuze stad’. Sport Knowhow XL was benieuwd naar de letterlijke onderzoeksopdracht zoals de steden die hadden geformuleerd voor dit onderzoek, maar Kroeze – naar wie de steden en onderzoeksleider Simon Breure van AT Kearney onmiddellijk verwezen toen hen daar naar werd gevraagd - wilde ondanks dat Olympisch Vuur belast is met de communicatie rond dit traject niet vertellen hoe de exacte formulering van de onderzoeksopdracht luidt. Wel is zij bereid in algemene termen aan te geven dat er feitelijk twee vragen centraal staan in het onderzoek.

De eerste vraag blijkt te luiden: ‘Met welke stadskeuze maakt Nederland de meeste kans op het binnenhalen van de Spelen?’ Kroeze licht toe: “Draagvlak wordt onderzocht op vier punten: in de potentiële kandidaat-stad, onder de bevolking in het hele land, in het bedrijfsleven en binnen het IOC.” Als het gaat om draagvlak in de stad en in het land lijkt het onderzoek door AT Kearney echter niet nodig. Het Mulier Instituut heeft hier immers in 2011 onderzoek naar gedaan en dat onderzoek krijgt een jaarlijkse update. Het nieuwe rapport ligt op dit moment zelfs al op het bureau van VWS en de minister zal het binnenkort presenteren aan de Kamer. De conclusies van Mulier laten ten aanzien van de naamstadkeuze weinig vragen open. In het rapport in maart 2011 staat: “De resultaten laten duidelijk zien dat de bevolking Amsterdam de beste kansen toedicht als kandidaat-stad (52%), ook al gaat de voorkeur soms uit naar een andere stad. Eén op de zes volwassenen geeft Rotterdam de meeste kans als gaststad voor OS28 en heeft ook een voorkeur voor deze havenstad. Hoewel de voorkeur van Rotterdammers en Zuid-Hollanders voor Rotterdam als kandidaat-stad groter is, schatten zij de kans van concurrent stad Amsterdam toch hoger in.”

Dubbelop
Op de vraag naar draagvlak lijkt derhalve geen antwoord meer nodig. De tweede vraag die volgens Kroeze centraal staat in het onderzoek van AT Kearney is: ‘Met welke stadskeuze heeft Nederland het meeste baat bij de Spelen?’ Dat splitst Kroeze op in een paar deelvragen, die voor een groot deel al zijn onderzocht in de VMKB en de OHS: “Het is van belang waar de beste randvoorwaarden zijn op organisatorisch en financieel gebied en waar de investeringen het beste renderen.” Een andere vervolgvraag kwam nog niet eerder expliciet aan de orde: “Daarnaast kijken we naar de meerwaarde die de keuze voor een bepaalde stad voor de rest van Nederland heeft.” Samenvattend verwoordt Kroeze de onderzoeksopdracht als volgt: “Doel van de opdracht is om zodanig inhoudelijke voeding te geven dat een keuze kan worden gemaakt tussen Amsterdam en Rotterdam als potentiële kandidaat-stad voor de Olympische Spelen 2028. Per stad is een eenduidige analyse nodig die kort en krachtig de beantwoording van de vragen samenvat en conclusies formuleert. Van de opdrachtnemer wordt verwacht dat een eindconcept van de onderzoeksbevindingen tijdens de Councilbijeenkomst van medio april kan worden gepresenteerd.”

Wachtkamer
De roep om een snelle beslissing over de naamstad wordt steeds luider. In juni 2011 presenteerde Deloitte in opdracht van onder meer Olympisch Vuur en de ministeries van VWS en IenM het rapport ‘Publiek Private Spelen’, waarin de investeringsbereidheid in het Olympisch Plan centraal staat. Daarin valt onder meer te lezen: “Partijen dringen erop aan om snel een keuze te maken voor een potentiële gaststad voor de Olympische Spelen. Om interesse van private en publieke organisaties te wekken en te behouden is op korte termijn een (voor de buitenwereld) concreter plan van aanpak noodzakelijk.” Een jaar na het verschijnen van dit rapport lijkt het dan naar verwachting zo ver te zijn; het streven van de Council Olympisch Vuur is erop gericht om vóór de Spelen van Londen tot de keuze van een naamstad te komen. Als het gaat om informatieverstrekking over het proces om tot die keuze te komen, is de organisatie niet scheutig. “We zijn nu bezig met het proces en we willen niet allerlei mogelijke tussenresultaten naar buiten brengen. Aan het eind van het proces brengen we de resultaten naar buiten en tussendoor doen we dat als wij dat nuttig vinden.”