Sportaccommodatiedilemma van één miljard euro

De Nederlandse overheid investeerde in 2010 ongeveer € 1 miljard (netto) in sportaccommodaties (noot 1). Deze investeringen zijn bijna geheel door gemeenten gedaan. Feitelijk vormen deze investeringen indirecte subsidies aangezien de gebruikers van deze accommodaties slechts een deel van de werkelijke kostprijs betalen. Druk op gemeentelijke bezuinigingen kan echter leiden tot herbezinning op het gemeenlijk sportaccommodatieaanbod. In welke mate heeft Nederland in de toekomst hetzelfde aantal sportaccommodaties nodig? Hoe beoordelen de beslissers hierover? Focussen zij op het financiële of het maatschappelijke rendement van accommodaties?

In 2010 ging 77% van de overheidsuitgaven aan sport naar sportaccommodaties. Deze uitgaven zijn daarmee voor de overheid het belangrijkste sturingsinstrument om sport en bewegen te stimuleren bij haar burgers. Om hoeveel accommodaties van welke soort gaat het? In 2006 had Nederland onder meer 725 zwembaden, 480 sportzalen, 770 multifunctionele sportzalen, 935 sporthallen, 1.010 multifunctionele sporthallen, 235 tennishalen, 25 ijshallen, 480 overige overdekte sportaccommodaties en 3.730 buitensportcomplexen (noot 2).

Gemeentelijk sportaccommodatiebeleid
Het gemeentelijk sportaccommodatiebeleid richt zich primair op drie aspecten: de bereikbaarheid, de kwantiteit en de kwaliteit (noot 3). Bij de bereikbaarheid is het van belang om een goede spreiding van sportaccommodaties te hebben om daarmee de afstand tot de sportaccommodatie en de bijbehorende reistijd beperkt te houden. In Nederland heeft 80% van de sporters minder dan een kwartier nodig om bij zijn of haar sportaccommodatie te komen (noot 4). Nederland heeft dus een hoge dichtheid aan sportaccommodaties.

De kwantiteit van sportaccommodaties bepalen is de kunst van het zo optimaal mogelijk accommoderen van de lokale/regionale vraag. Om de vraag te vertalen in een normatieve ruimtebehoefte (bijvoorbeeld het aantal vierkante meters sportvloer in een sporthal of het aantal kunstgras voetbalvelden) kan gebruik worden gemaakt van de planningsnorm van ISA Sport (noot 5). De kwaliteit van sportaccommodaties heeft te maken met bijvoorbeeld het onderhoudsniveau, de toeschouwerscapaciteit en de parkeergelegenheid.

Dilemma financieel versus maatschappelijk rendement
Het exploiteren van publieke sportaccommodaties is in essentie geen commerciële handeling, maar een maatregel om de sport- en beweegdeelname van burgers te (helpen) stimuleren om de bijbehorende maatschappelijke en sociale neveneffecten te realiseren. Het is overigens een bovenwettelijk taak die gemeenten uitvoeren; zij zijn niet verplicht om te investeren in sportaccommodaties. In het regeerakkoord ‘Bruggen slaan’ van VVD en PVDA staat:

“Sport brengt mensen bij elkaar en is van groot maatschappelijk belang. Kinderen verwerven belangrijke sociale vaardigheden. Voldoende en veilig sporten houdt jonge en oude mensen fitter en gezonder. We willen dat meer mensen kunnen sporten en bewegen in hun eigen omgeving” (noot 6).
 
Het financieel rendement van een sportaccommodaties is vrijwel altijd negatief. Dat wil dus zeggen dat het meer kost dan dat het opbrengt. In het bedrijfsleven wordt hiervoor de term Return On Investment (ROI) gebruikt die de relatie tussen de investering en het rendement weergeeft. Stel dat een zwembad op jaarbasis € 1 miljoen kost en € 0,2 miljoen opbrengt, dan heeft het zwembad een rendement van factor 0,2 (factor 1,0 is breakeven). Vanuit bedrijfseconomisch perspectief is dit een slechte prestatie. In de dagelijkse praktijk merk ik dat gemeenten steeds meer geneigd zijn om het financiële rendement te verbeteren door minder kosten te maken (of te verlangen van een uitvoeringsorganisatie) en het verhogen van de inkomsten door een tariefsverhoging.

Een sportaccommodatie heeft maatschappelijk nut en daartoe is het denken in termen van maatschappelijk in plaats van financieel rendement relevant. Het maatschappelijk rendement is de toegevoerde waarde voor de hele maatschappij en geeft antwoord op de vraag hoe de maatschappelijke kosten zich verhouden tot de maatschappelijke baten. Dat wil zeggen de verhouding tussen de benodigde investering in geld, mensen en/of middelen (input) en het maatschappelijk effect dat wordt bereikt (outcome).

Voordat het maatschappelijk effect (outcome) kan worden aangegeven, wordt het resultaat van de activiteiten in kaart gebracht (noot 8). Bijvoorbeeld het realiseren van een buitensportcomplex in een wijk (output), waarvoor de gemeente een budget van € 5 miljoen en een projectleider beschikbaar heeft gesteld (input) met als resultaat dat de sportdeelname van desbetreffende wijk significant is gestegen, het percentage schooluitval kleiner is geworden en de wijkagent minder meldingen van vandalisme heeft ontvangen (output).

Concretiseren maatschappelijk rendement
In Nederland gaat een aanzienlijke som geld om in de publieke sportaccommodaties en een van de gevolgen is dat in 2010 61% van de Nederlanders voldeed aan de beweegnorm conform Richtlijn Sportdeelname Onderzoek (noot 9). In het licht van de bezuinigingsdruk in gemeenteland acht ik het van belang om op lokaal en/of regionaal niveau het maatschappelijk rendement van sportaccommodaties te concretiseren om daarmee zowel ambtelijk als bestuurlijk geobjectiveerd beslissingen te kunnen nemen over de spreiding, de kwantiteit en de kwaliteit van sportaccommodaties.

Indien (voornamelijk) gestuurd gaat worden op het financieel rendement van sportaccommodaties, dan zijn er alternatieve denkrichtingen mogelijk in plaats van bijvoorbeeld een eenmalige korting doorvoeren aan een accommodatie-exploitant of een tariefsverhoging. Bijvoorbeeld het introduceren van een vorm van crowdfunding waarbij burgers sportaccommodaties adopteren, de spreiding beperken en meerdere sportaccommodaties bundelen, op bovengemeentelijk niveau de vraag naar sportaccommodaties realiseren of het realiseren van meer sportvoorzieningen in de openbare ruimte.

Het maatschappelijk rendement kan worden geconcretiseerd door het expliciteren van de maatschappelijke effecten en het vervolgens te voorzien van een waarde. De toepassing van een maatschappelijke rendementsanalyse loopt uiteen, bijvoorbeeld als toetsingsinstrument, verantwoordingsinstrument, bewustwordingsinstrument, managementinstrument of procesinstrument (noot 10).

Het uitgangspunt bij maatschappelijk rendement is dat alle separate bijdragen aan een project, een sportaccommodatie of andere interventie feitelijk een investering is. Alle betrokkenen worden beschouwd als stakeholders die een bepaald rendement verwachten voor hun investeringen. Een maatschappelijke rendementsanalyse biedt inzicht in de te verwachten resultaten en geeft daarmee de omvang de maatschappelijke effecten aan.

Om het maatschappelijk rendement van de gemeentelijke sportaccommodaties in beeld te krijgen en vervolgens strategische keuzes te maken, kan gebruik worden gemaakt van een verantwoordingsinstrument. Hiervoor kan gebruik worden gemaakt van verschillende analyses, bijvoorbeeld Maatschappelijke Businesscase (MBc), Social Return on Investment (SROI) of een Maatschappelijke Kosten Baten Analyse (MKBA).

Een gemeente kan bijvoorbeeld de SROI-methode toepassen om het maatschappelijke rendement te bepalen, hierbij worden dan de volgende stappen doorlopen (noot 11):
1. Definiëren maatschappelijk probleem (probleem, oplossingen, doelen).
2. Stakeholdersanalyse (input, activiteiten, output, outcome).
3. Expliciteren effecten (effecten en indicatoren).
4. Waarderen effecten (belangrijk, opoffering, prioriteit).
5. Monitor (meetindicatoren, sturing).

Een maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA) is een instrument waarmee de kosten en de baten van een maatregel op voorhand inzichtelijk kan worden gemaakt. Primair geeft een MKBA inzicht in de positieve en negatieve effecten, verhouding kosten en baten, risico’s en wie profiteert en betaalt.

Nederland heeft een rijk aanbod van sportaccommodaties, een bruisend verenigingsleven en maatschappelijk ondernemende bedrijven. Wat leveren deze investeringen in het publieke sportaccommodatiedomein eigenlijk op voor onze maatschappij?
 
Noten:
1. Centraal bureau voor de Statistiek, Statline, gedownload op 19 november 2012.
2. Rapportage sport 2008. Sociaal en Cultureel Planbureau/Mulier Instituut (december 2010), pagina 137-142.
3. Rapportage sport 2010. Sociaal en Cultureel Planbureau/Mulier Instituut (december 2010), pagina 204.
4. Rapportage sport 2010. Sociaal en Cultureel Planbureau/Mulier Instituut (december 2010), pagina 215.
5. Het Handboek Sportaccommodatie, uitgave van ISA Sport.
6. Regeerakkoord VVD en PVDA, Bruggen slaan (29 oktober 2012), pagina 24.
7. Nieuwsbrief Afschaffing BTW-compensatiefonds, uitgave van advies- en managementbureau BMC (november 2012).
8. Maatschappelijk rendement in het sociale domein, economisch adviesbureau LBPL (2011), pagina 11.
9. Sociaal en Cultureel Planbureau, Factsheet Sportdeelname in Nederland (2010).
10. Maatschappelijk rendement in het sociale domein, economisch adviesbureau LBPL (2011).
11. A guide to Social Return on Investmens, uitgave van Office of the Third Sector (2009).