Invoering van de combinatiefunctie: een sprong in het diepe!

Eind 2007 is het kabinet met de ‘Impuls brede scholen, sport en cultuur’ naar buiten getreden, met als doel de samenhang tussen de sectoren onderwijs, sport en cultuur te versterken door middel van de combinatiefunctionaris. De 31 grootste gemeenten van Nederland kregen slechts tien dagen de tijd om te beslissen of ze mee wilden doen. De invoering van de combinatiefuncties was voor de dertig deelnemende gemeenten dan ook een sprong in het diepe.

“Een belangrijk knelpunt is de onbekendheid. Door de beleidsvrijheid die gemeenten hebben met deze impuls moeten ze zeer creatief te werk gaan. De impuls bestaat uit heel weinig kaders, wat ze niet gewend zijn. … Het is soms best lastig om veel vrijheid te hebben …”

Direct na ondertekening van de intentieverklaring moesten de gemeenten van de eerste tranche aan de slag met de uitvoering van de Impuls. Tijd om lang na te denken over welke aanpak het beste zou zijn was er niet. Inmiddels zijn we zo’n anderhalf jaar verder en in die tijd is er veel gebeurd. Voor de studenten bestuurskunde Nick de Laat en Joop van Rijn reden om als stagiairs van Kennispraktijk te onderzoeken op welke wijze gemeenten van de eerste tranche het beleid rondom de combinatiefuncties hebben ingevuld. De bedoeling ervan is dat gemeenten uit de tweede en verdere tranches hun voordeel kunnen doen met de uitkomsten.

Uit het onderzoek blijkt dat veel (grotere) gemeenten hebben gekozen voor een pragmatische aanpak. Deze gemeenten hebben - bij sportverenigingen en scholen waar dit praktisch snel te realiseren was - direct combinatiefunctionarissen aangesteld. Vanuit principes als ‘leren in de praktijk’ en ‘trial-and-error’ is vervolgens nagegaan hoe de verdere uitbouw van het aantal combinatiefuncties het best gerealiseerd kan worden.

“Dus we hebben eigenlijk veel meer gekeken naar ‘welke lijnen lopen er al’? En daar gaan we deze functies gewoon hun plekje in laten vinden. Dus we hebben niet een apart beleid ontwikkeld… We hebben ook gezegd: als we gaan wachten tot we het allemaal weten is de elan weg.”

Toch zijn niet alle gemeenten op deze wijze aan de slag gegaan. Er zijn ook gemeenten die hebben gekozen om eerst de opeenvolgende fasen voor beleidsontwikkeling te doorlopen. Achtereenvolgens heeft men uitdrukkelijk stilgestaan bij de fasen ‘agendavorming’, ‘beleidsvoorbereiding’ en ‘beleidsbepaling’ om te komen tot interactief bepaald beleid op combinatiefuncties. Bij deze gemeenten is het werkveld al in een vroeg stadium betrokken bij het bepalen van visie en de kaders voor de uitvoering. Zo ontstaat er, naast intern draagvlak voor het beleid, ook draagvlak bij de externe betrokkenen. Als het beleid samen met de externe partijen bepaald is, kan worden overgegaan op de implementatie van beleid, ofwel de beleidsuitvoering.

Bij de uitvoering vindt de werving en selectie van de combinatiefunctionarissen plaats. Doordat doelen helder zijn omschreven en er aangesloten wordt op de wensen en mogelijkheden van het werkveld, worden de aangestelde combinatiefunctionarissen doelgericht ingezet. Zij kunnen direct aan de slag en weten wat er wordt verwacht. Deze stapsgewijze aanpak kost bij aanvang meer tijd dan de meer pragmatische aanpak. Gemeenten die voor deze werkwijze hebben gekozen lopen mede hierdoor wat achter op de landelijk beoogde planning.

Zowel de pragmatische als de stapsgewijze aanpak heeft voordelen
Het voordeel van de pragmatische aanpak is dat snel aanstellen vaak direct leidt tot zichtbare resultaten. Concrete resultaten zorgen voor enthousiasme. Er ontstaat makkelijker draagvlak voor verdere uitbouw van het aantal combinatiefunctionarissen en voor langjarige afspraken over de inzet van combinatiefunctionarissen. Ook komen praktijkproblemen eerder aan het licht en deze kunnen hierdoor ook sneller worden opgelost.

Voordelen van een stapsgewijze invoering zijn dat er voorafgaand aan uitvoering zowel intern als extern draagvlak wordt gecreëerd. Dit versterkt de samenwerking met andere beleidsvelden en de samenwerking tussen scholen, sportverenigingen en cultuurinstelling in de uitvoering. Ook is het waarschijnlijker dat combinatiefunctionarissen worden ingezet op plekken waar dit wenselijk en mogelijk is. Door een breed gedragen gemeentelijke visie en bijbehorend beleidskader wordt tevens een poging gedaan om het beleid structureel te verankeren in het gemeentelijke beleid. Dit laatste is niet eenvoudig, aangezien ook onbeïnvloedbare factoren als crisis en verkiezingen in gemeenten hierin een rol (gaan) spelen.

De sleutel voor duurzaam succes
Zoals vaak ligt de ‘waarheid in het midden’. Een beleidsstrategie met een combinatie van beide aanvliegroutes lijkt de sleutel voor duurzaam succes. Dus wordt gepleit voor zowel direct aanstellen van combinatiefunctionarissen als stapsgewijs voorbereiden. Concreet wil dat zeggen dat een gemeente na ondertekenen van de intentieverklaring direct start met de werving en selectie van één of enkele combinatiefunctionarissen. Tegelijk wordt ook het ‘reguliere’ beleidsvormingsproces doorlopen dat resulteert in een breed gedragen visie en een gemeentelijk ‘uitvoeringsplan combinatiefuncties’. Intern wordt de samenwerking met andere beleidsvelden vormgegeven en extern worden sportverenigingen en scholen geïnformeerd en betrokken. Na vaststelling van visie en het ‘uitvoeringsplan combinatiefuncties’ en het verzamelen van de ervaringen met de eerste functies worden de overige fte’s aangesteld. Er zijn dan snel concrete resultaten, praktijkproblemen worden snel gesignaleerd, integrale samenwerking is vormgegeven, werkveld is betrokken en fte’s kunnen gericht en duurzaam worden aangesteld.

“Als ik echt terug had moeten kiezen, dan had ik één of misschien twee combinatiefuncties al vanaf het eerste moment aangesteld, waardoor je de kinderziektes en de integratie meemaakt. Nu is het eigenlijk een theoretisch verhaal en dat matcht ook niet altijd met de praktijk.”

Het onderzoek van de stagiairs van Kennispraktijk geeft inzicht in de manier waarop gemeenten hun beleid rondom de combinatiefuncties kunnen invullen. Uiteindelijk is het streven dat gemeenten die nog moeten starten de invoering van de combinatiefuncties die start niet meer zien als een sprong in het diepe. Zij hebben helder voor ogen welke stappen te nemen om te komen tot een toekomst waarin de combinatiefunctionarissen bruggen bouwen tussen scholen, sportverenigingen en culturele instellingen.

Meike Elfring en Jarno Hilhorst werken bij Kennispraktijk dat - samen met Sportservice Midden Nederland (SMN) en SRO - werkt aan de ondersteuning van gemeenten in de provincie Utrecht bij de invoering van de regeling combinatiefunctionarissen. Voor meer informatie: Meike Elfring (m.elfring@kennispraktijk.nl) of Jarno Hilhorst (j.hilhorst@kennispraktijk.nl)