Harmonie en diversiteit

In een volgend leven wil ik graag koppenmaker bij de Volkskrant worden. Heerlijk lijkt me dat: steeds weer op zoek naar een sappige quote of ongenuanceerde kreet die als kop de aandacht van de lezer moet trekken. Veel relatie met het bijbehorende artikel is niet nodig, en ik geloof zelfs dat het volledig lezen van dat artikel niet verplicht is.

Vorige week maandag moest de kop Dopingbestrijding in Europa is ‘zooitje’ voor de nodige adrenaline zorgen. Het blijkt een citaat te zijn van onderzoeker Janwillem Soek van het Asser Instituut, die een rapport presenteerde over de manier waarop in de EU-landen de World Anti-Doping Code geïmplementeerd wordt. Natuurlijk is deze uitspraak in het rapport zelf niet te vinden. Voor wie dat wil controleren: het rapport is hier te vinden.

Harmonisatie van regelgeving
Harmonisatie is binnen het antidopingbeleid een cruciaal begrip, en het aangesneden onderwerp is dan ook van meer dan voldoende belang om aandacht aan te besteden. De noodzaak van mondiale harmonisatie van de dopingbestrijding werd immers eind jaren negentig al bijzonder duidelijk. De dopingperikelen in de Tour de France van 1998 (ook wel de ‘Tour Dopage’ genoemd) en de ontdekking van een omvangrijke handel in Chinese groeihormonen vormden de directe aanleiding om in 1999 de eerste ‘World Conference on Doping in Sport’ te organiseren. Het World Anti-Doping Agency werd opgericht en in 2003 werd tijdens de tweede World Conference de World Anti-Doping Code vastgesteld. De aanwezige overheden verklaarden in de zogenoemde Copenhagen Declaration dat zij van plan waren de Code te erkennen en te implementeren. De Declaration werd later geformaliseerd en gepreciseerd in de UNESCO International Convention against Doping in Sport die in 2007 van kracht werd.

Voor een goed begrip van de situatie: overheden zijn geheel vrij in het bepalen van de manier waarop ze de Code implementeren. Overheden zijn zelf niet aan de Code gebonden, maar hebben wel de verplichting op zich genomen om ervoor te zorgen dat de Code binnen de sport wordt toegepast. Sommige landen kiezen daarbij voor specifieke dopingwetgeving, andere landen hebben bestaande wetgeving wat uitgebreid of aangepast en weer andere landen laten het geheel aan de sport over. Die diversiteit komt ook tot uiting in de positionering van Nationale Anti-Doping Organisaties, die in sommige landen onderdeel van de overheid zijn, in andere landen zijn ingebed in de nationale sportkoepel of het Nationaal Olympisch Comité, en in weer andere landen een zelfstandige (tussen)positie innemen. De manier waarop overheden over de hele wereld omgaan met de Code is dus heel divers, en deze situatie is op geen enkele wijze in strijd met welke regel of afspraak dan ook maar. Op de vraag of dat een goede situatie is, kom ik verderop nog terug.

Sportorganisaties zijn wel rechtstreeks aan de Code gebonden, en de in die Code vastgelegde regels moeten worden toegepast. En – anders dan het Volkskrant-artikel suggereert – die regels zijn in de afgelopen tien jaar inderdaad vergaand geharmoniseerd. Voor cruciale aspecten van het vak (de manier waarop dopingcontroles worden uitgevoerd, de criteria voor de analyses in het dopinglaboratorium, de procedure voor het verlenen van medische dispensaties, etc.) zijn gedetailleerde regels opgesteld die voor de sporter ook een belangrijk stuk rechtszekerheid bieden. Niets is perfect in deze wereld, en ook de harmonisatie van de regelgeving vertoont onvolkomenheden. Het rapport bevat daarvan een paar voorbeelden die ook voor mij nieuw waren en waar ik me misschien nog eens in ga verdiepen. Maar iedereen die een vergelijking trekt tussen de situatie anno 2000 en die anno 2010 kan niet ontkennen dat er een wereld van verschil is en dat in algemene zin de dopingregelgeving veel eenduidiger is geworden.

Harmonisatie van uitvoering
De verschillen die in het rapport geconstateerd worden gaan dan ook amper over de regelgeving, maar over de vraag welke sporter op welk moment daadwerkelijk met de uitvoering van het beleid geconfronteerd wordt. Met als duidelijkste voorbeelden de vraag welke sporters daadwerkelijk dopingcontroles ondergaan en de vraag welke sporters Whereabouts moeten aanleveren.

Voor de beantwoording van dit soort vragen zal tevergeefs naar de WADA regelgeving gegrepen worden. Weliswaar geeft WADA enkele globale richtlijnen, maar in essentie worden dit soort beslissingen bewust aan de afzonderlijke antidopingorganisaties overgelaten. Elke antidopingorganisatie heeft – bijvoorbeeld - expliciet het recht om te bepalen welke omvang en samenstelling van de Testing Pool het beste tegemoet komt aan de behoeften van het land of de sport waarover ze jurisdictie heeft. En het principe dat antidopingorganisaties binnen de grenzen van de verplicht gestelde regels een ruime discretionaire bevoegdheid hebben mag als een basisprincipe van het systeem gezien worden.

Ik zou ook niet weten hoe het anders zou moeten. Je kunt immers wel de regels – tot op zekere hoogte – harmoniseren, maar (gelukkig) niet de wereld zelf. Sport is een uiterst veelvormig verschijnsel en de wereld is weliswaar een dorp geworden, maar dan toch een dorp met zowel paleizen als krotten. Er zijn landen in de wereld waar men de meeste mensen geen echt adres hebben, wat nogal een complicatie is bij het implementeren van een Whereabouts-systeem. Een dopingcontroleur die in Zuid-Afrika aanbelt bij een gated community wordt doorverbonden met een mobiele telefoon zonder (dus) te weten of die persoon zich achter de deur of in een ander werelddeel bevindt. Iedereen die wel eens in een ontwikkelingsland geweest is zal begrijpen dat het volstrekt onmogelijk is om antidopingbeleid aldaar op dezelfde wijze vorm te geven als in een ontwikkeld land. Een Afrikaanse sporter heeft binnen de sport dezelfde rechten als een Europese sporter, maar zijn dagelijkse werkelijkheid is toch een andere. En eenzelfde verhaal gaat op als er een vergelijking getrokken wordt tussen sport- of antidopingorganisaties in verschillende landen en werelddelen.

Ik heb zelf in ieder geval niet de pretentie te kunnen bepalen hoe mijn collega in Nieuw-Zeeland zijn Testing Pool moet samenstellen. En ik kan de lezer melden dat andersom hetzelfde geldt. Ik heb hem ooit eens uitgelegd hoe groot korfbal (Korfball) in Nederland is, en hij heeft mij eens verteld dat wedstrijden in reddend zwemmen in Nieuw-Zeeland Live en op Prime Time worden uitgezonden. Ik ken, kortom, de sport en de daarmee verbonden precieze dopingrisico’s in andere landen niet goed, en ik meen andersom nu juist iets meer over de situatie in de Nederlandse sport te kunnen zeggen dan bijvoorbeeld het in Montréal gevestigde WADA.

Dat antidopingorganisaties binnen de vastgestelde regels beleidsvrijheid hebben is dus onvermijdelijk. De gedachte dat ergens in de wereld nauwkeurige regels kunnen worden opgesteld die overal ter wereld precies bepalen welke sporters op welk moment gecontroleerd moeten worden of hoeveel van hen Whereabouts moeten aanleveren is absurd. Dit nog los van het feit dat er een bureaucratisch systeem zou ontstaan waarin controles volstrekt voorspelbaar zouden worden, wat nu juist niet de bedoeling is. En nog los van het feit dat er een enorme weerstand zou ontstaan als ‘ze’ in Montréal of Brussel naast de regels ook nog eens gedetailleerd de uitvoering gaan bepalen. En dit alles ook nog eens los van het feit dat er dan ook voor een centraal financieringssysteem gezorgd zou moeten worden, om dit alles mogelijk te maken.

Eindelijk: Europa
Uiteraard zijn de onderlinge verschillen tussen de EU-landen meestal kleiner, al blijft Griekenland toch echt een heel ander land dan Luxemburg. Ik ga ook zeker niet beweren dat het niet mogelijk is om binnen Europa via overleg tot betere stroomlijning en afstemming te komen. Het rapport biedt stof tot nadenken, en ik stel me voor dat er bij een volgend overleg met mijn Europese collega’s geanimeerde discussies aan gewijd gaan worden. Maar ik weet ook dat die collega’s goed hebben nagedacht over de samenstelling van hun eigen Testing Pool en over hun eigen testdistributie. Ik weet bovendien dat zij er alles aan doen om de wel verplicht gestelde regels perfect toe te passen, al was het maar omdat de geringste afwijking kan worden afgestraft. Evenzo is duidelijk dat er bewuste keuzes gemaakt worden over de inzet van instrumenten die niet verplicht gesteld zijn – zoals het biomedisch paspoort – en dat die keuzes grotendeels bepaald worden door de grote verschillen die er bestaan in de financiële slagkracht van antidopingorganisaties. Maar van een ‘Europees zooitje’ is absoluut geen sprake.

Zoals ik eerder al schreef, oefent in elk land de overheid op een andere manier invloed uit op het antidopingbeleid. Dat geldt zeker ook voor Europese landen. De keuze voor een bepaald instrument (wetgeving of niet) heeft meer te maken met de politieke en bestuurlijke traditie van een land dan met inhoudelijke afwegingen. De verschillen in wetgeving leiden tot verschillen in de rechtsposities van sporters in verschillende landen. Dat kan heel vervelend uitpakken, en het wegnemen van dergelijke verschillen zou een belangrijke bijdrage kunnen leveren aan de gewenste harmonisatie. Maar omdat er geen enkel mechanisme is om dit mee aan te sturen, verwacht ik niet dat dit punt snel zal verbeteren.

Het vanuit een Europees perspectief afdwingen van verdergaande standaardisatie van de uitvoering zou antidopingorganisaties feitelijk verlammen. En dan duurt het niet erg lang voordat de kop Dopingbestrijding in Europa een ‘zooitje’ wel met recht boven een artikel gezet kan worden.