Waarom de impact van de BRC moeilijk zichtbaar is – en waarom dat niet betekent dat die er niet is

Wie wil weten wat de BRC heeft opgeleverd, moet volgens Wikke van Stam, onderzoeker bij het Mulier Instituut, vooral goed luisteren op lokaal niveau. “Als je met de mensen spreekt die er dagelijks mee werken, zoals buurtsportcoaches, dan hoor je veel concrete voorbeelden van wat er is bereikt.”

Die opbrengsten laten zich echter lastig vangen in cijfers. Dat is geen nieuwe constatering. Maar waarom lukt het maar niet? Precies daarover gaat het recente onderzoek van het Mulier Instituut, niet zozeer over of de BRC werkt, maar over waarom de impact zo moeilijk zichtbaar te maken is.

De BRC bestaat sinds 2008, onder verschillende namen en met wisselende accenten. In essentie is het een brede regeling, waarin sport en cultuur worden verbonden met andere domeinen, zoals onderwijs, welzijn en gezondheid. “Dat brede karakter is meteen ook de kracht van de regeling”, zegt Van Stam. “Maar het maakt het ook ingewikkeld om één type opbrengst aan te wijzen. Zeker omdat er op alle lagen – zoals Rijk, gemeenten en functionarissen – veel keuzevrijheid is, waardoor de inzet lokaal sterk kan verschillen.”

De doelen verschillen per gemeente, per wijk en soms zelfs per functionaris. De ene functionaris richt zich op kwetsbare ouderen en sociale contacten, de andere op jeugd, gezondheid of verbinding tussen organisaties. “Die diversiteit maakt dat het lastig is om in het algemeen te zeggen: dit is wat de regeling heeft opgeleverd. Dat betekent echter niet dat er weinig is bereikt.”

Van Stam benadrukt dat er wel wordt gemeten. “Er worden cijfers verzameld, deelnemers worden bevraagd over hun ervaringen en gemeenten krijgen signalen via werkgevers en uitvoerende organisaties, alleen is het moeilijk om die informatie te bundelen tot één helder impactverhaal.”

Om beter te begrijpen waar die complexiteit vandaan komt, werkte het Mulier Instituut in dit onderzoek met twee theoretische concepten, Theory of Change en Outcome mapping, als hulpmiddel om de praktijk beter te duiden.

“Met een Theory of Change kun je door middel van als-dan-redeneringen aannames doen”, legt Van Stam uit. “Als je mensen meer laat bewegen, dan werk je aan hun gezondheid. Dat verband is in ander onderzoek aangetoond. Je hoeft als lokale organisatie dan niet zelf ook nog gezondheid te meten. Dat zou de uitvoeringspraktijk onnodig belasten. Als je daarvan uitgaat, hoef je alleen te meten wie je meer laat bewegen.”

Outcome mapping richt zich op de invloed die de verschillende stakeholders binnen de regeling hebben. “De BRC is landelijk opgezet, maar wordt uitgevoerd via gemeenten, lokale werkgevers en uiteindelijk de functionarissen zelf. Elke laag heeft zijn eigen vrijheden en keuzes en oefent op z’n eigen manier invloed uit. Door expliciet te maken wie welke invloed heeft (direct dan wel indirect), wordt duidelijk waarom bepaalde opbrengsten lastig meetbaar zijn voor bepaalde stakeholders. Zo is het voor het Rijk moeilijk om precies te zeggen hoeveel mensen er op individueel niveau impact ervaren van de BRC-inzet.”

Die gelaagdheid speelt ook een rol in de aansturing. Het Rijk financiert veertig procent van de regeling, gemeenten en lokale organisaties zestig procent. Gemeenten krijgen de rijksbijdrage dus alleen als zij zelf ook investeren. “Gemeenten hebben veel vrijheid in hoe ze de BRC inzetten, want de kaders die het Rijk meegeeft zijn breed. Sommige gemeenten geven een duidelijke opdracht aan BRC-functionarissen, bijvoorbeeld om actief te zijn binnen een specifieke wijk of te werken aan bepaalde activiteiten. In andere gemeenten is de rol van BRC-functionarissen meer open. Daarmee krijgen de functionarissen in meer of mindere mate vrijheid om hun eigen inzet te bepalen. Die beleidsvrijheid is waardevol, maar nogmaals: het maakt de uitkomsten minder uniform.”

Het Mulier Instituut monitort de BRC sinds 2019, in opdracht van het ministerie van VWS. Daarvoor werd de monitoring uitgevoerd door BMC. “Wij werken in opdracht, maar zijn onafhankelijk. We stemmen met hen af welke informatie nodig is, maar het stellen van de vragen, de duiding van de antwoorden en de rapportage zijn aan ons.”

Door de jaren heen is de inzet van functionarissen wat veranderd, volgend op de wijzigingen in de landelijke kaders, geeft Van Stam aan. Steeds meer gemeenten nemen deel aan de BRC. Inmiddels doen zelfs alle gemeenten mee. Het aantal fte’s dat werd ingezet, steeg lange tijd mee. De laatste jaren is het aantal ingezette fte’s iets afgenomen. “Dat hangt samen met verschuivende accenten en wellicht ook met het loslaten van een bedrag dat één fte zou moeten kosten. Verder zien we dat waar de regeling in het begin sterk was gericht op jeugd, de laatste jaren kwetsbare doelgroepen op steeds meer plekken in het vizier zijn geraakt.”

Volgens Van Stam zou de focus uiteindelijk niet moeten liggen op het afdwingen van harde cijfers over impact van het werk van BRC-functionarissen, maar op het creëren van begrip. “Het is niet nieuw dat impact meten in dit domein moeilijk is. Wat wij hopen, is dat ons onderzoek inzicht geeft waarom het moeilijk is.”

Dat inzicht is belangrijk om scheve gezichten te voorkomen. “BRC-functionarissen willen laten zien dat hun werk ertoe doet, omdat ze het belangrijk werk vinden, maar ook om de erkenning te krijgen en daarmee door te kunnen in de toekomst. Door beter te begrijpen hoe impact wordt gemeten en hoe verschillende metingen samengevoegd kunnen worden, en daarmee ook waar informatie verloren gaat en waar verwachtingen botsen, ontstaat er meer wederzijds begrip.”