door: Maikel Waardenburg & Sofie van den Hombergh

Publiek-private samenwerking (PPS) zien we steeds vaker terug bij het realiseren, beheren en exploiteren van sportaccommodaties. In ons onderzoek * naar PPS bij de realisatie van sportaccommodaties constateren wij dat samenwerkingspartners zich veelal richten op de uitvoering van het project waartoe de samenwerking is ingericht. Een PPS-project begeeft zich echter in meerdere ‘dimensies’, die leiden tot complexiteit. Dat maakt dat die dimensies vaak als zondebok worden beschouwd en men er de ogen liever voor sluit. Wij vragen ons af of dit averechts werkt: gaat het niet juist om het erkennen van die complexiteit?

Een veelgehoorde uitspraak rondom PPS is ‘dat je het tegenwoordig alleen niet meer redt’. De ene partner heeft de benodigde expertise, de ander staat dicht bij de doelgroep of gebruiker en een derde (vaak publieke) partner beschikt over financiële mogelijkheden het project van de grond te krijgen. Een schaap met vijf poten is meestal lastig te vinden, en zonder deze capaciteiten is het ingewikkeld om tot kwalitatief goede multifunctionele sportaccommodaties (MFSA’s) te komen. Publieke en private partijen zoeken elkaar steeds vaker op, ook bij de realisatie, het beheer en de exploitatie van sportaccommodaties.

Onzekerheid
Partijen ondervinden echter niet alleen maar de voordelen van met elkaar samenwerken. Er zijn voldoende voorbeelden van projecten die uitlopen in tijd, kosten, of waar de beoogde doelen niet zijn behaald. Suggesties over het soepel laten verlopen van een PPS zijn alom te vinden en veelal gericht op de uitvoering van het project, zo blijkt uit ons onderzoek naar vier cases van de totstandkoming van MFSA’s. Met name op uitvoering gerichte projectmanagementtechnieken worden regelmatig genoemd als het gouden ei. In ons onderzoek komt echter naar voren hoe belangrijk het is om ook rekening te houden met typische PPS-‘dimensies’, zoals de politiek-bestuurlijke, stakeholder- en institutionele dimensie (zie Hodge & Greve, 2007). Die dimensies lichten we hier kort toe.

Allereerst onderscheiden we een institutionele dimensie van PPS. Als organisatievorm is PPS - via de transportinfrastructuur en PPS-ondersteunende instituten als PPS Netwerk Nederland - in betrekkelijk korte tijd ook in andere sectoren een legitieme praktijk geworden (Verhoest et al., 2015; Van den Hurk & Verweij, 2017). Dat betekent dat publieke opdrachtgevers eerder projecten realiseren via PPS, omdat PPS als een geaccepteerde en succesvolle organisatievorm wordt beschouwd. Ondanks deze legitimiteit van PPS, constateren we dat de daadwerkelijke introductie ervan op lokaal niveau nog veel vragen en onzekerheid creëert. Die onzekerheid komt nadrukkelijk naar voren in twee andere dimensies.

Verschillende bloedgroepen
Een PPS kent een zeer sterk aanwezige politiek-bestuurlijke dimensie. Publieke en private projectmedewerkers leggen immers verantwoording af aan een stuurgroep, of nog belangrijker, aan hun respectievelijke bestuurders/directie. In het geval van een publieke partij legt die bestuurder ook weer verantwoording af aan de raad, en indirect aan de kiezer. Private partijen hebben vaak te maken met aandeelhouders. De publieke en private eigenheid van interne verantwoordingsmechanismen vraagt specifieke samenwerkingsvaardigheden. Het blijkt lastig voor publieke partijen om zich in te leven in de context van private partijen, en vice versa. 

Eén van onze private respondenten zegt daarover: ‘Het zijn twee verschillende bloedgroepen zal ik maar zeggen, met aan de ene kant de aanpakkers en aan de andere kant de mensen die een politieker profiel hebben. En dat is best lastig om de taal van die twee werelden te spreken.’ Voor publieke partijen is het op hun beurt bijvoorbeeld soms lastig accepteren dat private partijen een winstoogmerk hebben en vanuit die achtergrond snelheid in besluitvorming eisen.

Obstakels en problemen
Ten tweede onderscheiden we een stakeholderdimensie, waar het met name om de belangen van eindgebruikers van de sportaccommodatie gaat. Dat stelt publieke projectleden vooral in het voortraject van samenwerking voor een flinke uitdaging, zoals in één van onze cases naar voren komt: ‘De kunst was om door al die belangen en mensen en besluitvormen heen te laveren. Dat was gewoon de hele opgave’, aldus een respondent van een publieke partij.

Betrokken ambtenaren ervaren het als uitdaging om bestuurders, de raad en vertegenwoordigers van sportverenigingen te overtuigen om meer verantwoordelijkheid en autonomie bij private partijen te leggen, terwijl dit wel nodig lijkt om private partijen tot hun recht te laten komen. Onder deze politieke actoren en eindgebruikers bestaat in de voorfase echter vooral behoefte aan borging van door hen gedefinieerde maatschappelijke belangen, zoals gunstige gebruikersuren voor verenigingen en betaalbare toegang. Dit brengt ambtenaren in een lastig parket, waardoor ze de discussie soms maar uit de weg gaan. 

Ook private partijen beschrijven deze politiek-bestuurlijke en stakeholder dimensie in termen van obstakels en problemen. Zij zien deze stakeholders als iets dat vooral de voortgang van het project en de samenwerking in de weg staat, in plaats als inherent onderdeel van een PPS.

De toch al ingewikkelde PPS nog complexer?
Wij stellen dat deze dimensies invloed uitoefenen op het project en altijd actief zijn, zij het in meer of mindere mate. We zien echter dat betrokkenen in een PPS de neiging hebben de ogen te sluiten voor deze dimensies, omdat ze de samenwerking meer complex maken. 
Zou het zo kunnen zijn dat door de ogen te sluiten voor één of meerdere dimensies, de toch al ingewikkelde PPS nóg complexer wordt? En dat de kans op uitloop in realisatie, of overschrijding van budget, juist verkleind wordt door deze complexiteit vroegtijdig te erkennen en te omarmen? 

Mogelijk dat publieke en private partners die meer sturen op de hiervoor beschreven aanvullende PPS-dimensies, meer kansen creëren de potentiële waarde van een PPS te verzilveren. Vanuit deze bredere kijk op PPS komt na een bevestigend antwoord de vervolgvraag op hoe partners in een PPS nadrukkelijker kunnen sturen op die dimensies. Hierover gaan we graag verder in gesprek met ervaringsdeskundigen die betrokken zijn (geweest) bij een PPS gericht op het realiseren, beheren en exploiteren van sportaccommodatie(s). We nodigen je tevens uit hieronder succesvolle en minder succesvolle voorbeelden van PPS met ons te delen en daarin aan te geven hoe de verschillende dimensies een rol spelen.

Bronnen:

1. Van den Hurk, M. & Verweij, S. (2017). Reflectie op PPS-onderzoek in Nederland. Rooilijn, 50(2), 134-139.
2. Hodge, G. A., & Greve, C. (2007). Public–private partnerships: an international performance review. Public administration review, 67(3), 545-558.
3. Verhoest, K., Petersen, O. H., Scherrer, W., & Soecipto, R. M. (2015). How do governments support the development of public private partnerships? Measuring and comparing PPP governmental support in 20 European countries. Transport Reviews, 35(2), 118-139.
    

Maikel Waardenburg is als universitair docent verbonden aan het departement Bestuurs- en Organisatiewetenschap (USBO) van de Universiteit Utrecht. Met zijn onderzoek versterkt hij organisaties in hun bijdrage aan publieke vraagstukken. Thema’s in zijn onderzoek zijn organisatieverandering, publiek-private samenwerking, en de maatschappelijke rol van sportorganisaties.
 
Sofie van den Hombergh werkt als trainer, onderzoeker en adviseur bij het departement Bestuurs- en Organisatiewetenschap (USBO) van de Universiteit Utrecht. Ze richt zich daarbij op de ontwikkeling van individuen, teams en organisaties, met een focus op de sportsector.