door: Anja Andres en Rens van Kleij
Veel gemeenten plaatsen uitvoerende en beherende taken ‘op afstand’. Soms
schiet dergelijk gemeentelijk sportbeleid echter ‘te ver door’ en pakt de lokale
overheid haar rol terug. Weten welke werkzaamheden behoren tot de kerntaken is
één. Het op een goede wijze invulling geven aan het op afstand plaatsen van de
uitvoerende en beherende taken is twee.
Doen we de goede dingen?
Vaak leidt een bezuinigingsronde
tot een heroriëntatie op taken en werkzaamheden. Vragen als ‘Moeten wij nu echt
al deze taken doen?’, ‘Zou iemand anders deze werkzaamheden niet veel beter
kunnen doen?’ en ‘Passen deze werkzaamheden wel bij ons’, maken doorgaans
onderdeel uit van een herbezinning op taken en werkzaamheden. Een dergelijke
herbezinning wordt vaak binnen de overheid aangeduid als ‘kerntakendiscussie’.
Zeker nu de instrumentele waarde van sport toeneemt en sport als
middel wordt ingezet op een groot aantal beleidsterreinen, leggen
gemeenten zich meer en meer toe op een regierol, in een aantal gevallen in
combinatie met of een rol als ‘verbindingsofficier’. De uitvoerende en beherende
taken worden hierbij op ‘afstand geplaatst’ door middel van een externe
verzelfstandiging, een commercialisering of zelfs – hoewel incidenteel - een
volledige privatisering.
Op de plekken waar ‘het op afstand plaatsen’ van het beheer en de uitvoerende
taken van het gemeentelijke sportbeleid ‘te ver is doorgeschoten’ is tevens een
corrigerende werking merkbaar waarin de lokale overheid haar rol ‘terugpakt’.
Hier kunnen verschillende redenen aan ten grondslag liggen. Zo kan het
beschikbare sturingsinstrumentarium voor de lokale overheid te kort schieten om
op een goede wijze invulling te kunnen geven aan haar regiefunctie. In andere
gevallen raakt de continuïteit van de voorziening/accommodatie in het geding of
dreigt het commerciële doel van de bedrijfsvoering te leiden tot het ontstaan
van (financiële) drempels om te komen tot sporten en bewegen. Voorkomende
gevallen kunnen leiden tot het verder aanscherpen van gemaakte afspraken (o.a.
middels beleidsgestuurde contractfinanciering - maar daarover meer in een
volgend artikel) en/of het terugdraaien van een eerdere overdracht van taken en
verantwoordelijkheden aan sportverenigingen.
Weten welke werkzaamheden tot de kerntaken van de eigen organisatie dienen te
worden gerekend is één, het op een goede wijze invulling geven aan het op
afstand plaatsen van de uitvoerende en beherende taken is twee.
Doen we de dingen goed?
Of er op een goede wijze
invulling en uitwerking wordt gegeven aan het op afstand plaatsen van
uitvoerende en beherende taken en werkzaamheden, wordt bepaald door de mate
waarin het hiertoe gekozen organisatiemodel aansluit bij de gemeentelijke
uitgangspunten en het beleidsmatige en financiële kader. Wordt er veel belang
gehecht aan maatschappelijke benutting of mag er in dat opzicht een veertje
worden gelaten als dit het exploitatieresultaat ten goede komt? Wenst de
gemeente te kunnen sturen op de uitkomsten en resultaten van de activiteiten of
wenst zij directe invloed op de bedrijfsvoering? Dient er te worden gekomen tot
een duidelijke scheiding van taken en werkzaamheden met de gemeente? Is
politieke invloed op het bestuur van de ‘maatschappelijke onderneming’
acceptabel? In welke mate dient er ruimte te zijn voor ondernemerschap? Dient
het risico van de bedrijfsvoering te worden overgeheveld en in hoeverre is dit
(verantwoord) mogelijk? De antwoorden op deze en soortgelijke vragen zijn
bepalend voor de keuze van het organisatiemodel dat wordt gehanteerd.
Typologie organisatiemodellen
Op hoofdlijnen kunnen de
navolgende vijf organisatiemodellen worden onderscheiden:
1) gemeentelijke lijnorganisatie
Uitvoering van taken
en werkzaamheden vanuit de gemeentelijke lijnorganisatie met handhaving van de
volledige verantwoordingsstructuur.
2) interne
verzelfstandiging
Uitvoering taken en werkzaamheden buiten de
gemeentelijke lijnorganisatie maar wel gehandhaafd binnen de gemeentelijke
organisatie met een aangepaste verantwoordingsstructuur.
3) externe verzelfstandiging
Zelfstandige uitvoering
van taken en werkzaamheden door een private uitvoeringsorganisatie die buiten de
gemeentelijke organisatie staat maar hiermee nog wel een formele binding heeft
(bestuurlijk of
aandelen).
4) commercialisering
Zelfstandige uitvoering
van taken en werkzaamheden door een commerciële marktpartij op basis van een
formele, contractuele relatie tussen opdrachtgever en
–nemer.
5) privatisering
Zelfstandige uitvoering van
taken en werkzaamheden door een marktpartij zonder nader te stellen voorwaarden
of binding met de gemeentelijke organisatie.
De vijf organisatiemodellen verschillen in de mate van slagvaardigheid,
mogelijkheden voor gemeentelijke aansturing, politieke invloed, prikkel tot
ondernemerschap, ondernemersrisico, oriëntatie op maatschappelijke benutting of
exploitatieresultaat en andere kenmerken. Afhankelijk van het belang dat er
wordt gehecht aan de verschillende kenmerken, kan een keuze voor een bepaald
organisatiemodel worden gemaakt. Om te weten aan welke kenmerken belang moet
worden gehecht, kan worden teruggegrepen op de gemeentelijke uitgangspunten en
het beleidsmatige en financiële kader.
Black or white
Hoewel de typologie van de verschillende
organisatiemodellen niet leidt tot een zwart/wit onderscheid, kunnen wel
navolgende ‘basisprincipes’ worden onderscheiden.
Naarmate een organisatie verder op afstand wordt geplaatst (dus van intern
naar extern via commercieel naar privaat) neemt doorgaans de slagvaardigheid en
de commerciële oriëntatie van de organisatie toe. De organisatielijnen worden
korter, de verantwoordingsstructuur eenvoudiger en de mogelijkheden voor
marktwerking en daarmee het ondernemerschap nemen toe. Bovendien verschuift het
ondernemersrisico meer en meer van de gemeente naar de beherende/uitvoerende
organisatie.
Met het verder op afstand plaatsen van het beheer en de uitvoerende taken
nemen echter tevens de mogelijkheden voor aansturing en controle door de
gemeente af. Bij een externe verzelfstandiging is er nog sprake van een sterk
partnership met de gemeente (aandelen of bestuurlijke inrichting) maar is er in
de situatie van commercialisering veel meer sprake van een zakelijke
(inkoop)relatie. Bij een volledige privatisering is er geen directe aansturing
mogelijk om het maatschappelijke belang te borgen. Iemand (de gebruiker) of iets
(type activiteiten) dient immers de onrendabele top van het maatschappelijk
gebruik van voorzieningen af te dekken. Als de maatschappelijke doelgroep hier
niet toe in staat is dan dient de bedrijfsvoering ruimte te hebben voor andere
doelgroepen/activiteiten die commercieel kunnen worden benaderd (en dito
tarieven betalen!).
Geen laaghangend fruit op korte termijn
Een effectieve
inrichting van de beheer- en organisatiestructuur kan structurele financiële
voordelen opleveren. Wanneer eenmaal een goede balans is gevonden tussen een
bedrijfsmatige aanpak en het voorgestane maatschappelijke belang, kunnen
effectiviteit en efficiencyvoordelen worden gerealiseerd. Bij de uiteindelijke
keuze voor een organisatiemodel en de verdere uitwerking en inrichting ervan
zijn de politiek bestuurlijke keuzes en ambities alsook de specifieke lokale
omstandigheden leidend. Maatwerk is uitgangspunt én noodzakelijk. Op afstand
plaatsen is geen tovermiddel dat als vanzelf leidt tot financiële voordelen.
Aspecten als kapitaalbescherming (de investering in de accommodatie), het borgen
van continuïteit (openstelling/bedrijfsvoering), het kunnen calculeren van de
mate van zorg/betrokkenheid/risico (resultaten in financiële zin) alsmede het
bieden van mogelijkheden tot maatschappelijk ondernemen, zijn van
doorslaggevende betekenis.
Anja Andres is eigenaar van Andres c.s.
waarvoor zij tevens actief is als senior adviseur. Rens van Kleij is senior
adviseur bij Andres c.s. Voor meer informatie contact@andrescs.nl