De vraag van… Jan Willem Meerwaldt, dertig jaar werkzaam geweest bij het ministerie van VWS (Directie Sport) en nu vicevoorzitter van de Jeu de Boulesbond
Aan... Hugo van der Poel, directeur van het Mulier Instituut

De vraag
Wat zijn de meest recente - wetenschappelijke en praktijkgerichte - inzichten in de relatie tussen de omgeving en het sport- en beweeggedrag? In hoeverre is sprake van een (zekere mate van) integratie van sport in de leefomgeving? Wat zijn hier de meest recente trends? 

Het antwoord 
Beste Jan Willem,

Dit is een mooie vraag, omdat hij steeds actueler wordt. In verband met de nieuwe Omgevingswet, die in 2019 ingaat, krijgen gemeenten de opdracht om een omgevingsvisie op te stellen, die als grondslag dient voor omgevingsplannen. De Omgevingswet komt niet alleen in de plaats van de huidige wet- en regelgeving op het gebied van de ruimtelijke ordening, maar vervangt ook milieuwetgeving. Milieuwetgeving is vanouds gericht op het tegengaan van gezondheidsrisico’s. Het bijzondere van de nieuwe Omgevingswet is dat niet alleen naar gezondheidsrisico’s wordt gekeken, maar dat in de omgevingsvisie ook aandacht moet zijn voor gezondheidswinst die mogelijk te behalen is. 

Omgevingsvisie
Hier wordt de relatie tussen leefomgeving en sport- en beweeggedrag van belang. Er is afdoende aangetoond dat (meer) beweging leidt tot gezondheidswinst. Als van de inrichting van de omgeving een stimulerende werking op sporten en bewegen uitgaat, dan betekent dit dat indirect gezondheidswinst kan worden geboekt. Dat rechtvaardigt aandacht voor deze relatie in de omgevingsvisie, waarmee een grondslag ontstaat voor het opnemen van beweegvriendelijke inrichtingsmaatregelen in omgevingsplannen.

Jeu de boule-voorzieningen passen natuurlijk goed in een beweegvriendelijke omgeving, maar jouw vraag lijkt ook een aanleiding in de actualiteit te hebben. De Gezondheidsraad heeft immers net (op 15 juni 2017) het advies Gezond groen in en om de stad aangeboden aan de staatssecretaris Infrastructuur en Milieu en de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. De Gezondheidsraad stelt in dat advies onomwonden dat er een verband is ‘tussen de hoeveelheid natuur in de nabijheid en de algemene gezondheid, de geestelijke gezondheid en de overlijdenskans. Meer groen in de nabijheid gaat gepaard met een betere gezondheid en een lagere overlijdenskans’ (2017, p8). 

Effecten van 'groen'
Voor het optreden van de positieve effecten van groen op de gezondheid wijst de Gezondheidsraad twee mechanismes aan. Ten eerste heeft contact met groen een ontspannend effect en gaat het (chronische) stress tegen. Ten tweede nodigt groen uit tot bewegen, helpt het overgewicht en obesitas te bestrijden, alsmede allerlei ziekten, zoals diabetes en hart- en vaatziekten. 

Dit verband tussen de (groene) leefomgeving en gezondheid kennen we al langer, maar de Gezondheidsraad signaleert nu dat de balans tussen vraag en aanbod van groene recreatiemogelijkheden de afgelopen decennia is verslechterd. Over heel Nederland zijn wel genoeg mogelijkheden om in het groen te recreëren, maar voor steeds meer mensen wordt het moeilijker dat in hun eigen woonomgeving te doen. Het is daardoor lastig dit gedrag in het dagelijks en wekelijks leefpatroon te integreren. 

Ter verklaring noemt de Gezondheidsraad twee ontwikkelingen. Ten eerste de verstedelijking: er wonen steeds meer mensen in de almaar uitdijende verstedelijkte gebieden, die relatief weinig recreatief groen kennen. Ten tweede vergrijst de bevolking. Meer mensen beschikken over meer vrijetijd, leidend tot een toenemende vraag naar recreatiemogelijkheden in het groen. De Gezondheidsraad is hier opmerkelijk stil over de rol van het beleid in de afgelopen jaren. Daar kom ik later op terug. Het zal duidelijk zijn dat de vergrijzing en verstedelijking nog wel even zullen doorzetten en dat zo voor nog meer mensen het groen uit de dagelijkse leefomgeving zal verdwijnen. 

Nieuwe accenten in het leefomgevingsbeleid
Ook een andere adviesraad van de regering - het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) - ziet in Balans van de Leefomgeving 2016. Richting geven – Ruimte maken (2016), de relatie tussen gezondheid en leefomgevingsbeleid veranderen, met naast gezondheidsbeschermend beleid, steeds meer aandacht voor gezondheidsbevorderend beleid. Behalve op verstedelijking en vergrijzing, wijst het PBL op een derde ontwikkeling, die vraagt om nieuwe accenten in het leefomgevingsbeleid. Die ontwikkeling betreft de toenemende ‘ruimtelijke ongelijkheid in de ontwikkeling van banen, inkomens, en op de woningmarkt’, die ook zichtbaar is op gezondheidsgebied. 

‘Mensen in de laagste sociaal-economische klasse leven gemiddeld zes jaar korter dan de hoogste en krijgen bovendien zo’n vijftien jaar eerder te maken met beperkingen door chronische ziekten’ (a.w., p. 25). Er is sprake van een ‘uitsortering’ van de bevolking naar minder aantrekkelijke en naar ‘betere’ buurten. Die uitsortering houdt onder meer in dat ‘succesvolle gezinnen, vaak met een actievere bijdrage aan de samenleving’ de minder aantrekkelijke buurten verlaten voor de betere buurten. Zo blijven de minder aantrekkelijke buurten een verzamelplaats voor kansarme groepen (migranten, werklozen, ouderen). 

Dit betekent grote ruimtelijke verschillen in gezondheid tussen buurten, ‘die hardnekkig zijn en zullen blijven, zeker nu het vergroten van de zelf- en samenredzaamheid juist een belangrijk uitgangspunt is bij de zogenoemde transitie van het zorgstelsel’. Het PBL verbindt hieraan de conclusie dat het zaak is om in het leefomgevingsbeleid aandacht te hebben voor ‘leefomgevingskwaliteiten die de zelf- en samenredzaamheid, eigen regie en het vermogen om er een gezonde levensstijl op na te houden [..] faciliteren’. Dat kan door in te zetten op schone en veilige ‘voetgangersvriendelijke buurten met veel open ruimten, ontmoetingsplekken en menging van functies’ (a.w., p. 25). 

Grotere verantwoordelijkheid gemeenten
De komende Omgevingswet geeft alle betrokken partijen meer vrijheden bij de inrichting van de leefomgeving. Gemeenten krijgen weliswaar een grotere verantwoordelijkheid om gezondheidsaspecten in de omgevingsvisie mee te wegen, maar kunnen dit op verschillende manieren invullen, bijvoorbeeld bij het uitwerken van beleid dat is gericht op het creëren van een beweegvriendelijke omgeving. Zo kunnen ze ervoor kiezen om grotendeels te vertrouwen op initiatieven vanuit de markt en maatschappelijke organisaties. Op jouw vraag in hoeverre sprake is van een (geïntegreerd) gemeentelijk beleid, zijn in dit verband meerdere aspecten van belang.

Een leefomgeving waaraan gezondheidsbevorderende kwaliteiten kunnen worden toegeschreven, zoals in de omschrijving hierboven van het PBL (open ruimtes, ontmoetingsplekken, menging van functies) omvat meer dan de beweegvriendelijke omgeving, omdat hierbij ook naar sociale en mentale gezondheidsaspecten wordt gekeken. Anderzijds zijn groene en blauwe ruimten in de stad niet alleen wenselijk vanwege de gezondheidseffecten, maar ook voor waterberging, verkoeling, als overloop/reserveruimte, evenemententerrein e.d. 

Ruimtelijk beleid gaat onvermijdelijk over afstemming tussen, combinatie van en keuzes uit meerdere functies (gebruiksvormen, bestemmingen) en vergt daarvoor inderdaad geïntegreerd beleid. Anders gezegd: sport-, recreatie-, beweeg- en speelbeleid, en beleid gericht op de beweegvriendelijke omgeving, is in zijn ruimtelijke uitwerking in het kader van de Omgevingswet vanzelf en noodzakelijkerwijs onderdeel van een meer integraal gemeentelijk (gebieds-)ontwikkelingsbeleid. Een gemeente die hier niet minstens de regie pakt, laat veel kansen liggen en loopt risico voor het collectief suboptimaal gebruik van de ruimte.

Focus op accommodaties
Een tweede aandachtspunt is dat sportbeleid traditioneel is gericht op accommodaties, waarbij de locatie van die accommodatie en de inbedding in de omgeving vaak van ondergeschikt belang waren en/of werden onderbouwd vanuit het enge sportbelang. Een bekend voorbeeld is een sportpark naast de snelweg of naast een route voor gevaarlijke stoffen, in een bufferzone, op ‘restgrond’ ongeschikt voor wonen en andere maatschappelijke functies en dus met een lage grondprijs. 

Hierbij komt het voor dat de sportkantine geen locatie voor buitenschoolse opvang kan worden, omdat de gezondheidsrisico’s voor de kinderen dan te groot zijn. De uitdaging in het opstellen van een omgevingsvisie zit erin om plekken in te ruimen voor sportvoorzieningen, die optimaal zijn vanuit een integraal perspectief op de inrichting van een gezondheidsbevorderende leefomgeving, liefst in combinatie met andere factoren die de kwaliteit van de leefomgeving verbeteren. 

Zo kan een sportpark meer zijn dan een sportpark. Het kan een locatie zijn waar meerdere (ruimtelijke) functies worden gestapeld: behalve sportpark ook een plek voor waterberging door ruime waterlijsten aan te brengen; een groene oase die verkoeling brengt in een stenige omgeving; een laagdrempelig wandelpark en openbare fitnessruimte; een ontmoetingsplek omdat er barbecueplaatsen, picknicktafels en multifunctionele sportkantines zijn, enz.  

Optimale inbedding sportaccommodaties in leefomgeving
In een integraal (ruimtelijk) gemeentelijk beleid is het gewenst dat ergens in de organisatie wordt nagedacht over de optimale inbedding van sportaccommodaties in de leefomgeving. Het meest logisch lijkt daarvoor het team dat zich bezighoudt met de ontwikkeling van de omgevingsvisie. Dat kan worden gecombineerd met aandacht voor de vraag wat, naast sport- en speelvoorzieningen, verder in de inrichting van de leefomgeving gezondheidsbevorderend werkt. 

Zo is uit onderzoek bekend dat de dichtheid van de bebouwing, en meer in het bijzonder de nabijheid van voorzieningen, van invloed is op fiets- en loopgedrag. Bebouwing in hoge dichtheid in combinatie met goede fietsvoorzieningen, brede stoepen, weinig autoverkeer, pleinen, nabijheid van voorzieningen en robuuste groene elementen (zoals openbare sportparken) stimuleren in sterkere mate beweeggedrag dan bebouwing in lage dichtheid, met veel privégroen (tuinen). Waar in de gemeentelijke organisatie vinden we dit soort kennis en hoe en waar is dit soort kennis te activeren wanneer omgevingsvisies en omgevingsplannen worden opgesteld en in uitvoering gebracht?

Beleid ministerie van CRM
Leerzaam in dit verband is het verschil tussen recreatie- en sportbeleid. Van 1965 tot 1982 gaf het ministerie van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk een krachtige, landelijke impuls aan de ontwikkeling van recreatiebeleid. In de uitvoering kreeg dit vorm in intergemeentelijke recreatieschappen. Beleidsmatig schakelde dit beleid met het eveneens landelijk aangestuurde ruimtelijke ordeningsbeleid, en op lokaal niveau vonden we toen gemeentelijke afdelingen Sport & Recreatie. 

Aan de inzet van dit beleid en het werk van de recreatieschappen, hebben we de recreatiegebieden en de dooradering van het land met bevaarbare waterwegen en fiets-, wandel- en ruiterpaden te danken. Deze paden en routes zijn nu belangrijke dragers van de groei van allerlei vormen van fitness, fietsen, lopen en stormbaanachtige activiteiten in de openbare ruimte. Het landelijke en regionale recreatiebeleid is vanaf de jaren negentig echter gaandeweg uit de gratie geraakt en door kabinet-Rutte 1 definitief beëindigd, min of meer gelijklopend met de uitfasering van het landelijk ruimtelijk beleid. 

Het landelijk sportbeleid maakte in die periode een heel andere ontwikkeling door. In 1994 kwam sport in de naam van het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport terecht, het landelijk sportbudget is sindsdien verdubbeld en de rijksuitgaven voor sport hebben geen invloed ondervonden van de recente crisis, die op zoveel andere beleidsterreinen voor bezuinigen heeft gezorgd.

Het gaat hier te ver om uitgebreid op de verschillen in ontwikkeling van het recreatie- en sportbeleid in te gaan. Maar dat zou iemand misschien toch eens moeten doen, want beleid gericht op versterking van de beweegvriendelijkheid van de omgeving, is in een aantal opzichten nieuw recreatiebeleid, of betreft in elk geval opgaven die sterk lijken op die van het recreatiebeleid. En dat is geen goed teken, als we bedenken dat buiten betrokken professionals vrijwel niemand heeft doorgehad dat aan zestig à zeventig jaar recreatiebeleid een einde is gekomen. 

Zoek de experts op gebied van recreatie
Als de wethouder het huurtarief voor het voetbalveld met tien procent wil verhogen, dan is de raadszaal te klein voor alle opgetrommelde kindertjes voor wie voetballen te duur gaat worden. Maar wie heeft zich sterk gemaakt voor het recreatiebeleid en welke belangengroep gaat zich sterk maken voor de beweegvriendelijke omgeving? Waar zijn de experts op het gebied van recreatie gebleven en waar vinden we beleidsambtenaren en professionals, die inhoudelijk iets melden op het onderwerp beweegvriendelijke omgeving en beleid ter zake kunnen uitvoeren? 

Om terug te komen op het aangehaalde advies van de Gezondheidsraad, in het bijzonder de waarneming dat de balans tussen vraag en aanbod van groene recreatiemogelijkheden de afgelopen decennia is verslechterd, lijkt het geen gewaagde veronderstelling dat dit mede is veroorzaakt door het wegvallen van het recreatiebeleid. Het is niet realistisch te verwachten dat ‘de markt’ gaat zorgen voor groene bufferzones, behoud van open ruimte, brede stoepen en de aanleg van fiets- en wandelpaden. Als de overheid hierin niet stuurt, krijgen we een ‘Amerikanisering’ van de stedenbouw, met alle bijbehorende problemen er gratis bij. 

‘Behoefte aan een Rijksoverheid die meer richting geeft’
Het PBL opent zijn Balans van de Leefomgeving 2016 met een vetgedrukte paragraaf onder de kop ‘Behoefte aan een Rijksoverheid die meer richting geeft’ en stelt het volgende: ‘Het PBL signaleert in de samenleving een toenemende behoefte aan een Rijksoverheid die voor de langere termijn richtinggevende keuzes maakt’. Ik vertaal dat in dat er geen behoefte is aan gedetailleerde plannen en voorschriften uit Den Haag. Maar dat de voorliggende opgaven op het gebied van milieu, duurzaamheid, verstedelijking en transport wel vragen om ambities (‘richtinggevende keuzes’) van het Rijk, die functioneren als (toetsings)kaders voor de omgevingsplannen van decentrale overheden en waarbij op het bereiken van die ambities door de verschillende overheden voor hun gebied regie wordt gevoerd. Dit geldt nadrukkelijk ook voor de inrichting van de beweegvriendelijke omgeving.

De beweegvriendelijke omgeving betreft de inrichting en het beheer van de openbare ruimte, en dat is echt iets heel anders dan de bouw en verhuur van een sporthal. Gemeenten zullen moeten investeren in kennis en kunde op de relatie tussen leefomgeving en gezondheid en bewegen, en moeten het belang hiervan borgen in de processen die leiden tot omgevingsvisies en omgevingspannen, en daarna in de regie op de concrete uitwerking van de ambities. 

Uiteindelijk is het inderdaad het gemeentelijk niveau waar de finale (integrale) afweging plaatsvindt ten aanzien van het gebruik van de ruimte en de inrichting van de leefomgeving. Gemeenten kunnen en willen hier veel zelf, zoals ze ook hun sportaccommodatiebeleid zonder steun uit Den Haag vormgeven. Maar bij hun sportaccommodaties ondergaan gemeenten wel de invloed van de georganiseerde sport, terwijl zo’n maatschappelijke kracht vooralsnog ontbreekt bij de beweegvriendelijke omgeving. In zo’n situatie kan het geen kwaad als Den Haag enige ‘richtinggevende keuzes’ maakt, regie pakt, kennis- en expertiseontwikkeling op dit terrein ondersteunt en met het verlenen van enige steun duidelijk maakt dat de inbedding van de relatie tussen ruimte en gezondheid en bewegen in het leefomgevingsbeleid zeer serieus is bedoeld.