door: Edwin van Miltenburg

De meeste sportaccommodaties worden tegenwoordig geëxploiteerd buiten de gemeentelijke organisatie. Soms alleen op afstand gezet, soms door commerciële marktpartijen. Gelijktijdig werken gemeenten steeds meer samen. In de vorm van overleg of juist met een strak ingerichte uitvoeringsorganisatie. Wat nou als je die twee werelden combineert?! Regionale exploitatie van gemeentelijke sportaccommodaties mét marktpartijen én behoud van lokaal maatwerk. Het lijkt zo logisch. Maar waarom bestaat het dan nog niet?

Recent is de samenwerking in exploitatie van sportaccommodaties onderzocht. Het onderzoek richtte zich op de combinatie van intergemeentelijke samenwerking met de markt. De uitkomsten leidde tot het inzicht dat regionale exploitatie én samenwerking met marktpartijen niet of nauwelijks voorkomt. Er zijn wel kenmerken voor het slagen van een dergelijke samenwerking. Die kenmerken vormen de basis van IGCS; het Inter Gemeentelijk Commercieel Samenwerkingsmodel. Een sprookje? En hoe komen we tot een gelukkig einde? Uiteraard start ik met ‘er was eens’ en eindig met een ‘nog lang en gelukkig’. Kortom, voor de oplossing kunt u snel doorscrollen naar het einde van deze column. Ik adviseer u echter om de verhaallijn te blijven volgen, juist om te zorgen dat het sprookje werkelijkheid wordt.

Er was eens sportbeleid...
Sportaccommodaties vormen een belangrijke pijler van sportbeleid in Nederland. Circa 85% (ongeveer 1,3 mld. euro ) van het gemeentelijk sportbudget wordt besteed aan bouw, beheer en exploitatie van sportaccommodaties. Zwembaden, binnen- en buitensportaccommodaties worden steeds vaker geëxploiteerd door marktpartijen, gebruikers of verenigingen. Een voorbeeld is dat circa 73% van openbare zwembaden niet meer door gemeenten wordt geëxploiteerd. Kort door de bocht is de conclusie dat de exploitatie specialistisch werk is en niet past bij een ambtelijke organisatie. Op bewegingsonderwijs na, vinden de sportactiviteiten vooral plaats buiten de gemeentelijke kantoortijden. De gemeentelijke arbeidsvoorwaarden botsen met de kenmerken van recreatie, commerciële vrijetijdsbesteding en horeca. Daarnaast zijn er nog verschillen in organisatiecultuur, arbeidsethos en ondernemersgeest.

Uitbesteden van exploitatie dus
Het uitbesteden van exploitatie buiten de gemeentelijke organisatie kent drie hoofdmotieven:
1. het financiële motief; het moet goedkoper;
2. het bestuurlijk-strategische motief: de exploitatie moet slagvaardiger;
3. de kerntakendiscussie: de gemeente moet van uitvoeringsgericht naar regisserend.
Gemeenten besteden de exploitatie van sportaccommodaties vaker uit, maar niet altijd aan marktpartijen. Sport wordt intern of extern verzelfstandigd, gecommercialiseerd of geprivatiseerd. Zuivere privatisering vorm komt bij gemeentelijke sportaccommodaties nauwelijks voor. De gemeente heeft altijd wel inhoudelijke en financiële bemoeienis. Naast de uitbestedingsvorm zijn er nog veel opties voor rechtsvormen zoals de NV, BV, stichting, vereniging of de gemeentelijke afdeling. ‘Voorheen gemeentelijke afdelingen in een nieuw jasje’ bieden niet altijd de optimale kaders voor marktgericht opereren.

Daar komt bij dat de exploitatie van sportaccommodaties per definitie verlieslatend is. We betalen minder entreegeld voor de toegang dan de kostprijs. De rest is directe of indirecte subsidie. Marktpartijen zijn vaker in beeld bij hoog specialistische exploitaties. Lees: de exploitatie van zwembaden, kunstijsbanen, sport- en leisurecomplexen en tegenwoordig ook theaters en musea. Dat soort complexe accommodaties die veelal inspelen op een andere behoefte dan sec bewegingsonderwijs worden eerdere aan commerciële exploitanten uitbesteed dan gymlokalen, sporthallen. Kortom, 'de exploitatie van sportcomplexen is een complexe sport'.

Intergemeentelijke samenwerking
Naast marktpartijen kiezen gemeenten ook voor samenwerking met buurgemeenten. Daar zijn genoeg voorbeelden van, soms ook op sportgebied. Gemeenten pakken gezamenlijk maatschappelijke opgaven op en delen kennis, kunde en personele expertise. Dat leidt mede tot (financiële) efficiëntievoordelen. De kenmerken en argumenten uit praktijkvoorbeelden die voor een intergemeentelijke aanpak op onder andere exploitatie van sportaccommodaties spreken zijn:
1. kostenreductie,
2. kennisdeling,
3. het realiseren van schaalvoordelen op het gebied van werkprocessen,
4. professionalisering van medewerkers en
5. verhogen van de arbeidsproductiviteit.

We kennen ambtelijke samenwerkingen als de BAR-gemeenten (een samenwerkingsverband tussen de gemeenten Barendrecht, Albrandswaard en Ridderkerk), Drechtsteden en regionaliseringen van brandweer en milieudiensten. Sportvoorbeelden zijn er ten aanzien van buurtsportcoaches, afstemming in sportbeleid en gezamenlijke subsidieaanvragen bij de provincie. Maar niet of nauwelijks met betrekking tot exploitatie van sportaccommodaties. De zwembaden in Vlissingen-Middelburg en Appingedam-Delfzijl zijn intergemeentelijk gerealiseerd en worden door marktpartijen geëxploiteerd. Maar heb je daarmee een regionale sportorganisatie?

De meeste sportbedrijven werken lokaal. Ze leveren wel specifiek maatwerk in de omgeving zonder dat die gemeenten aandeelhouder zijn. Er is dan geen sprake van integrale exploitatie van sportaccommodaties. Daarmee bedoel ik één uitvoeringsorganisatie die alle in de regiogemeenten aanwezige zwembaden, binnen- en buitensportaccommodaties exploiteert. Dat zou pas voordelen opleveren op inkoop, programmering, personeel en reductie van overhead, doorbelastingen etc. Zeker als dat een niet-gemeentelijke uitvoeringsorganisatie is. Dus sterk marktgericht en met arbeidsvoorwaarden die bij die sector passen.

Ingewijden zouden nu kunnen denken, 'maar SRO dan'? Ook daar is in feite sprake van twee aandeelhouders die ieder in hun eigen omgeving vooral lokaal diensten verlenen en tevens bovenlokaal exploitatieonderdelen verzorgen. Meer aandeelhouders zijn er niet. De kleinere gemeenten rond de grote steden zijn niet geneigd in aandelen te participeren. De schaalgrootte van de gemeenten leidt al gauw tot grote verschillen in aandelenverhoudingen en bestuurlijke ongelijkheid. Voor gelijkwaardig partnerschap zou je moeten zoeken naar gelijkwaardigheid in:
a. maatschappelijke opgaven (wat zijn de doelen, uitgangspunten en voorwaarden);
b. schaalgrootte (aantal inwoners, oppervlakte, begroting, personele inzet, etc.);
c. besturing, stemrecht en beïnvloeding.

En met name op dat laatste punt is nog een barrière te slechten.

ISO G5
Aan de hand van de businesscases van de Intergemeentelijke Sportorganisatie Arnhem e.o. is onderzocht aan welke kenmerken een model voor intergemeentelijke samenwerking moet voldoen bij de marktgerichte exploitatie van sportaccommodaties. De gemeenten Arnhem, Rheden, Renkum, Overbetuwe en Lingewaard waren op weg naar een intergemeentelijke sportorganisatie genaamd ISO G5. Opvallend in die case is dat de gemeenten wilden samenwerken in een uitvoeringsorganisatie, maar dat daarin marktpartijen niet participeerden. Ook al waren ze al werkzaam in de afzonderlijke gemeenten.

Het onderzoek leert dat gemeenten de voorkeur geven aan het buiten de gemeentelijke organisatie plaatsen van de exploitatie van sportaccommodaties. Het gekozen centrumgemeentemodel bleek daarbij niet passend. Het proces duurde te lang en het draagvlak bij start van het project bleek sterk af te nemen. Sterker nog, ISO G5 is niet langer aan de orde. De gemeente Arnhem sorteert voor op externe verzelfstandiging van haar sportbedijf en omliggend gemeenten kunnen op termijn naar wens diensten afnemen. Een soort SRO dus, maar geen intergemeentelijke sportorganisatie. Het proces leert ons echter veel over de kenmerken van intergemeentelijke samenwerking bij de exploitatie van sportaccommodaties.

SETA/SSC met marktpartijen
Het SETA samenwerkingsmodel (Samen En Toch Apart, als onderdeel van de zogenaamde Shared Service Center) biedt wél ruimte aan een uitvoeringsorganisatie én combinaties met marktpartijen. Anders dan het centrumgemeentemodel. Dit komt echter in de praktijk bij exploitatie van sportaccommodaties nog niet voor. De redenen zijn dat 1) commerciële exploitatie en 2) intergemeentelijke samenwerking complex zijn en een grote politiek bestuurlijk sensitiviteit hebben. Een combinatie van beide bleek in Arnhem e.o. een brug te ver.

Toch biedt het juist een mogelijke oplossingsrichting. Let wel (1): SETA biedt niet automatisch gelijkwaardigheid tussen partners. Die bestuurlijke gelijkwaardigheid van partners in de uitvoeringsorganisatie is te creëren aan de hand van aandelenverhouding of stemrecht. Een mogelijke oplossing is een coöperatie als rechtsvorm, onder het motto één lid, één stem. Let wel (2): SETA en de coöperatie bieden nog geen optimale verzakelijking. Daarmee wordt bedoeld het inspelen op de kenmerken van Kosten, Kwaliteit en Kwetsbaarheid (de 3 K’s). Zie daar; de oplossingsrichting van samenwerking met marktpartijen. Let wel (3): begrijpt het lokale politiek bestuur het nog? En u? Anders werpt dat direct barrières op. Hiervoor is de oplossingsrichting het ontwerpen van een overzichtelijk model, eentje dat inspeelt op de ruimte tussen organisatievormen enerzijds en rechtsvormen anderzijds (klik hier).

De oplossing: IGCS
Om de barrière te slechten en gevoeligheden te overbruggen is het Inter Gemeentelijk Commercieel Samenwerkingsmodel (IGCS) ontworpen. IGSC bestaat uit:
1. elementen van SETA (‘Samen En Toch Apart, ook bekend als ‘shared services’);
2. een coöperatie als rechtsvorm;
3. marktgerichte (commerciële) exploitatie van sportaccommodaties; en houdt rekening met de politiek bestuurlijke sensitiviteit van het thema sport.

IGCS in de praktijk
De essentie van IGCS is dat gemeenten de exploitatie van sportaccommodaties onderbrengen in een zelfstandige uitvoeringsorganisatie. Op basis van gelijkwaardigheid en met een optimale markgerichte bedrijfsvoering, met behoud van de eigen beleidsautonomie. De gemeenten richten gezamenlijk één coöperatie op die de dienstverlening aan alle gemeenten verzorgt (SETA). Voor optimale verzakelijking gaat de coöperatie desgewenst shared services aan met marktpartijen. Zij bepaalt zelf over commerciële exploitatie van bedrijfsonderdelen en de wijze waarop wordt voldaan aan wettelijke en fiscale regelgeving. Er kan wel worden gedifferentieerd. Bijvoorbeeld: beheer van (alle) buitensport wordt ondergebracht bij verenigingen, binnensport in een eigen beheerstichting en de exploitatie van (alle) zwembaden en ijsbanen wordt door marktpartijen verricht. Niet alles moet dus naar ‘de markt’ (klik hier voor een visuele weergave hiervan). 

IGCS biedt ondersteuning voor samenwerking tussen gemeenten én marktpartijen bij de exploitatie van sportaccommodaties. Het model kan de complexiteit van het samenwerkingsproces reduceren en politiek bestuurlijke hobbels glad strijken. En het geeft een impuls aan de discussie en verdere verkenning van toegepaste samenwerkingsmodellen in de sportpraktijk. Andere voordelen zijn:
1. de uitvoeringsorganisatie van de samenwerkende gemeente is een quasi inhouse inbestedingsmethode en dat houdt in dat er geen aanbestedingsplicht is;
2. er is bestuurlijke invloed in de uitvoeringsorganisatie, waarbij voornamelijk contractmanagement de gelegenheid geeft tot het waarborgen van maatschappelijke doelen;
3. de uitvoeringsorganisatie opereert zelfstandig, marktgericht en bindt commerciële partners aan zich. Aanbesteding kan hierbij juist weer wel een gewenst proces zijn.

En zo leven gemeenten die voor IGCS kiezen nog lang en gelukkig samen. Hoewel in Arnhem de Intergemeentelijke Sportorganisatie een ‘brug te ver’ bleek, is samenwerking op sportgebied nog altijd aan de orde van de dag. Misschien komt IGCS daar te laat. Maar wellicht voor andere regio’s net op tijd om van een sprookje werkelijkheid te maken. Wie durft?

Edwin van Miltenburg behaalde zijn MBA Sportmanagement met de thesis ‘Samenwerking in de exploitatie van gemeentelijke sportaccommodaties’ als gastonderzoeker bij het Mulier Instituut. Hij is bestuurder van Praesentis Coöperatie UA. Praesentis is een samenwerking van specialisten in leisure, sport en welzijn. Zijn specialisme is gemeentelijke strategie & exploitatie van zwembaden, sport- en welzijnsaccommodaties. Zijn signatuur is een mix van commercie en maatschappelijke betrokkenheid. Eerder werkte Edwin voor o.a. Hospitality Group, Andres cs, Optisport Exploitaties en de Vereniging Sport en Gemeenten (VSG). Voor meer informatie: 06-1162 6140, edwin@praesentis.nl, www.praesentis.nl en www.igcs.nl.