door: Paul Hover
Recent verscheen het artikel 'De koning als boegbeeld Olympische Spelen in Nederland' op Sport Knowhow XL. Het artikel is gebaseerd op het rapport 'The Olympic Games as a catalyst for infrastructure development'. De auteurs van dit rapport hebben zich gericht op de vraag of de Spelen kunnen fungeren als katalysator voor grootschalige infrastructurele ontwikkelingen in Nederland, welke bevestigend wordt beantwoord. In deze column kaart ik enkele zaken aan die in het artikel en in het bijbehorende rapport onderbelicht blijven, maar die wel van belang zijn bij de beoordeling van de katalyserende rol van grote sportevenementen bij infrastructurele ontwikkelingen.
Allereerst is het goed om helderheid te verschaffen over twee typen kosten voor de Spelen: operationele kosten en kosten voor infrastructuur, waaronder accommodaties. De operationele kosten zijn uitgaven voor de feitelijke organisatie van het evenement, grofweg 2 à 3 miljard euro. Een deel van deze kosten worden gedekt door het IOC en in het verleden is bewezen dat deze operationele kosten en uitgaven in balans kunnen zijn. De kosten voor infrastructuur – ook wel als investeringen te zien - zijn een veelvoud van de operationele kosten. Hierbij is er meestal sprake van forse publieke kosten die niet volledig aan de Spelen toegerekend mogen worden omdat die vooral in het tijdvak na het evenement hun waarde kunnen bewijzen.
De burgemeester van Barcelona maakte ooit onderscheid tussen twee mogelijke scenario’s: The Games that served the city en The city that served the Games. De koers naar dat eerstgenoemde scenario is geen eenvoudige, zeker niet bij een multisport mega-evenement met voor elke sporttak een lange lijst aan infrastructurele eisen. Net als de auteurs van het aangehaalde rapport geloof ik dat de Olympische en Paralympische Spelen een katalyserende werking kunnen hebben op nationale beleidsagenda’s, zoals die op het vlak van infrastructuur. Sterker: alleen een bid voor een mega-evenement kan die potentie al in zich dragen.
Legacy van bid 1992
Dit fenomeen, losing bids, winning legacies, hebben we ook in Nederland kunnen ervaren na de poging van Amsterdam om de Spelen van 1992 te organiseren. Sommigen beschouwen de Amsterdam Arena (een eerdere versie zou het olympisch stadion moeten worden), de wijk Sloten (gebouwd volgens de normen van een olympisch dorp) en de ring rond Amsterdam als de legacy van dat bid.
"Als puntje bij paaltje komt is het vaak de overheid die bij uitblijven van afdoende private inbreng in de buidel van de belastingbetaler tast"
Het verleden leert dat olympische voorstanders de kosten voor infrastructurele aanpassingen ten behoeve van de Spelen in de bidfase schromelijk onderschatten. Dat gebeurde voor de Spelen van 2012 in Londen nog, leidend tot de nodige politieke onrust. Ook de publieke bijdrage wordt in de bidfase niet zelden onderschat: de verwachtingen ten aanzien van private investeringen zijn vaak te hooggespannen (ook in Londen in 2012). Als puntje bij paaltje komt is het vaak de overheid die bij uitblijven van afdoende private inbreng in de buidel van de belastingbetaler tast, al dan niet in de hand gewerkt door economische tegenwind die de bereidheid tot investeren van het bedrijfsleven aantast. Een infrastructureel plan rond een eventuele Spelen is gebaat bij een reëel onderbouwde investeringsprognose en gefundeerde, behouden aannames voor private dekking.
Budgetoverschrijdingen met olympische deadline
Inzetten op een katalyserende werking van de Spelen op de realisatie van wenselijke infrastructurele ontwikkelingen is ook spelen met (olympisch) vuur omdat er een risico is dat er te gehaast wordt gewerkt. Voorstelbaar is dat een top down fast track approach op gespannen voet kan komen te staan met goede en in brede kring afgewogen beslissingen, leidend tot een groot draagvlak. Bovendien neemt de kans op budgetoverschrijdingen met een olympische deadline eerder toe dan af. Voor het succesvol benutten van de katalyserende werking van een mega-evenement is het belangrijk dat vroegtijdig, aan het begin van de bidfase of zelfs wanneer de eerste contouren daarvan zichtbaar zijn, wordt ingezet op infrastructurele planvorming.
"Wélke infrastructurele plannen krijgen voorrang, welke accommodaties worden wáár gebouwd en welke worden permanent of tijdelijk gerealiseerd?"
In Nederland is ten tijde van het Olympisch Plan 2028 in het kader van de discussie waar wat te organiseren en te bouwen gezegd dat het podium van de Spelen groot genoeg is voor iedereen. Bedoeld werd dat de Spelen een evenement van ‘heel Nederland’ kunnen zijn. Daar zit een kern van waarheid in, al is een gelijkmatige verdeling van baten en lasten over regio’s en sectoren een utopie. Bij een dergelijk podium staat een regisseur nog wel voor de taak om keuzes te maken over hoofd- en bijrollen (o.a. namens welke stad wordt een bid ingediend?): wélke infrastructurele plannen krijgen voorrang, welke accommodaties worden wáár gebouwd en welke worden permanent of tijdelijk gerealiseerd? Ook ten aanzien van dit onderwerp geldt dat voldoende tijd nodig is om een brede gezamenlijke ambitie te ontwikkelen waarin alle regio’s en gremia gehoord zijn en gekend worden.
Conversiekosten
De Spelen benutten als katalysator voor nationale strategische (infrastructurele) plannen is niet per definitie kostenefficiënt. Met name conversiekosten kunnen kostenefficiency ondermijnen. Accommodaties die voor de Spelen zijn gebouwd, zijn zelden exact die accommodaties die wenselijk en bruikbaar zijn voor de periode na de Spelen. Om die reden moet er na de Spelen verbouwd worden of, in een donker scenario, blijven accommodaties onbenut.
"Men dient zich er rekenschap van te geven dat conversie- en bidkosten in de honderden miljoenen kunnen lopen, die ook direct in infrastructuur kunnen worden gestoken"
Voor Londen 2012 worden de conversiekosten voor het olympisch stadion op 360 miljoen euro geraamd. Kostenefficiency is dan ver te zoeken: voor dat bedrag kunnen twee grote stadions uit de grond worden gestampt. Ten aanzien van financiële doelmatigheid van de Spelen zijn er nog twee zaken te noemen. Voor een olympisch bid dienen al gauw tientallen miljoenen euro’s gereserveerd te worden, kosten die niet nodig zijn als de infrastructuur buiten de context van een mega-evenement wordt gerealiseerd. Daarnaast zijn er de onvermijdelijke alternatieve kosten: een alternatieve uitgave van dezelfde orde van grootte vertegenwoordigt ook een waarde of rendement. Wanneer de Spelen dienen om wenselijke infrastructurele ontwikkelingen te versnellen dient men zich ervan rekenschap te geven dat conversie- en bidkosten in de honderden miljoenen kunnen lopen, die ook direct in infrastructuur kunnen worden gestoken.
"Te verwachten is dat bij de Spelen van de toekomst meer ingezet zal worden op innovatieve, tijdelijke verplaatsbare accommodaties"
Nieuw beleid
Natuurlijk, de Spelen van de laatste jaren, waaronder die van 2012 en 2016, zijn nog georganiseerd volgens de oude rigide IOC-richtlijnen, ook voor wat betreft accommodaties en infrastructuur. Die koers is door het IOC wijselijk gewijzigd, zoals onder andere opgetekend in de Olympic Agenda 2020. Dit nieuwe beleid biedt geïnteresseerde steden en landen meer ruimte om de Spelen aan te laten sluiten op de eigen (infrastructurele) beleidsagenda’s, hetgeen zich zou kunnen vertalen in lagere conversiekosten. Te verwachten is dat bij de Spelen van de toekomst meer ingezet zal worden op innovatieve, tijdelijke verplaatsbare accommodaties. Op dat vlak is in Nederland de nodige expertise opgebouwd wat eveneens bij kan dragen aan kostenefficiency.
Nederland heeft zich met enkele grote sportevenementen de laatste jaren positief in de kijker gespeeld, onder meer bij grote internationale rechtenhouders van sportevenementen. Tegen deze achtergrond en de nieuwe wind van de Olympic Agenda 2020, zou het mega-evenement van de vijf ringen voor Nederland in de toekomst mega-kansen kunnen bieden, zeker als het besef ontstaat dat de gevoelens zoals (sport)geluk en de sportieve trots die sportevenementen kunnen oproepen niet goed in financiële cijfers zijn te vangen, maar wél tellen. En ook andersom: Nederland heeft het in zich om met innovatieve toekomstbestendige Spelen en lage conversiekosten ook de olympische beweging een dienst te bewijzen.
Verder lezen?
Paul Hover is senior onderzoeker bij het Mulier Instituut en coördinator van The Netherlands Olympic Study Network.